2019-04-12
黃奎博 / 政治大學國際事務學院副院長、外交系副教授 圖片來源:美國在台協會官網

美國國會立法40年之後,促進美國在西太平洋外交、經濟利益的《臺灣關係法》(Taiwan Relations Act,屬美國國內法)仍一字未動的存在,而且仍繼續成為美國臺海政策的基石之一。

《臺灣關係法》讓美國政府得以持續與臺灣島及澎湖列嶼的人民維持外交以外的諸多關係,包括「提供防禦性武器」,以及「抵抗任何訴諸武力、或使用其他方式高壓手段」危害到臺、澎等地的安全與生活制度。

《臺灣關係法》也規定美國政府可以和根據在臺、澎地區法律所成立的組織與機構,包括美國官方不承認的中華民國政府,甚至包括「任何接替的治理當局」互動。換言之,這個法律也為美國政府保留了彈性,萬一中華民國政府被中共政權以外的政治組織或機構所推翻或接替時,美國政府也可依該法繼續與治理臺、澎地區的政治組織與機構打交道,以維護與促進美國利益。

根據《臺灣關係法》所成立的美國在臺協會(American Institute in Taiwan,簡稱AIT),總部設在距華府只有一橋之隔的維吉尼亞州阿靈頓郡,有若干設計是仿效1972年12月日本與中華民國斷交後,以民間團體身分成立、總部設於東京的交流協會(Interchange Association(Japan))。AIT臺北處的處長等於是美國駐我國的最高代表官員,率領美國政府官員與我政府進行官方互動。AIT的功能幾乎與美國其他的大使館一樣,其大約450位職員的規模,則是美國北京大使館的一半。在可預見的未來,剛搬到臺北市內湖新址的AIT顯然將繼續肩負維持及開展對我國實質關係的重責大任。

此外,有了《臺灣關係法》,美國政府必須堅持在維持和中共政權的外交關係時,也必須堅持「臺灣的前途將以和平方式決定」。這樣雖然不是百分之百的保障了臺、澎地區的安全,但對這個地區的人民而言,至少是美國願為和平解決臺灣前途而背書。

依據主張和平決定臺灣前途的《臺灣關係法》,美國可以鼓勵或催促兩岸政府進行政治協商,也可以選擇不介入,以免激化臺海局勢;美國可以協助臺灣「維持足夠的自衛能力的防衛物資及技術服務」,也可以某些更積極的形式介入臺海局勢。美國政府無論怎麼做,只要臺、澎地區的安全與生活制度不受外力脅迫而改變,美國在西太平洋的外交及經濟利益又不致受損,都符合《臺灣關係法》立法意旨。

另外要注意的是,《臺灣關係法》因為內容有頗大的彈性,讓美國行政部門有許多自由心證的地方,有時可見美國行政部門據以作出讓中共政權認為違反兩者間三公報的行為,但該法不是讓美國政府激化對北京當局關係的法律工具,因為該法規定美國要「維持及促進美國人民與臺灣之人民間廣泛、密切及友好的商務、文化及其他各種關係;並且維持及促進美國人民與中國大陸人民及其他西太平洋地區人民間的同種關係。」

最後,去年在美國另行通過的《臺灣旅行法》(Taiwan Travel Act,2018年3月)、《亞洲再保證倡議法》(Asia Reassurance Initiative Act of 2018,2018年12月)與我國有關的部分,都不超過40年前《臺灣關係法》的規範內容。但此刻正於美國國會等待審查的《臺灣保證法》(Taiwan Assurance Act)草案,主張將臺灣納入美國主導的軍事訓練演習中,卻有可能逾越《臺灣關係法》劃定的範圍。

目前我國與美國的軍事合作未有任何公開的明文規定。《臺灣保證法》前述的提案內容或許可以《臺灣關係法》廣義解釋之,亦即要求將臺灣納入美國軍演與訓練符合美國應「使臺灣能夠獲得數量足以使其維持足夠的自衛能力的防衛物資及技術服務」條文中所稱的「技術服務」。但倘若中共政權視此為美國將臺灣「軍事盟邦化」的一步,可能使臺海出現重大變數(例如中共進一步武嚇或逼使臺灣方面上談判桌),恐怕是《臺灣關係法》立法諸公當時未能預料或樂見的。



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