【張志偉觀點】反質詢完全違反質詢制度之憲法功能

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先前因政府開放含萊克多巴胺之肉品進口,於立法院院會中遂成為立法委員質詢焦點。某立法委員質詢行政院長時,遭行政院長多次反問,致使反對黨立法委員多有批評此舉為「反質詢」;嗣後該立法委員復針對全國各地停電一事,質詢行政院長能否承諾一年內不再大停電,亦遭行政院長反嗆「你祖父還承諾反攻大陸」。而立法院長亦表示,與立法院相關的法律,並無禁止反質詢的規定,也未違反議事規則。在此等爭辯之中,應正視的問題正是,質詢與反質詢的概念,在憲法及國會法上應如何評價。

質詢之憲法意涵

一般來說,國會法在我國法律學門中少為人所關注,而社會大眾則多半將國會中的各種爭議理解為政治上諸多競逐、爭辯而已,未有嚴肅面對其憲法上的重要意涵。學理上一般係將國會功能分為四類:立法(含預算)功能、監督功能、創設憲政機關功能、以及代議與公開功能,而質詢權正是屬於此處重要的監督機制。

由於政黨政治,傳統三權分立的制度設想在政黨的中介與影響下,特別是行政與立法間的制衡作用,逐漸喪失原始功能。政黨國家下的權力分立已非國會與政府,而是執政黨與反對黨。事實上正是基於政黨黨紀與黨內氛圍的影響下,甚難期待同為執政黨一員的執政黨國會議員,能夠善盡監督之責。因此必須保護國會內的反對黨,使其有足夠能力監督政府,如提案權、國會調查權的行使門檻為三分之一或四分之一同意即可,或在人事同意權上保留反對黨名額或是採取加重多數的同意門檻,以保障其他小黨的影響可能性;另一方面,則是以自由委任制度保障國會議員對抗政黨或黨團的影響力。在此基礎之下,質詢權正是扮演著少數黨監督政府施政的控制手段之一,質言之,此係作為權力分立與議會民主原則下的核心要求,實踐議會監督功能的必要條件,同時也是迫使政府與議會中的執政多數議員必須正視問題的憲法機制。不為完整的答復,必須有憲法上的正當事由,必要時,亦得透過憲法訴訟中的「機關爭議訴訟」審查之。

質詢權之制度設計

質詢制度源自於英國,乃議會內閣制之重要制度。在內閣制下,由於閣員多兼任議員,故執政之內閣閣員本就會出席議會說明政策,並接受其他議員質詢。國會議員提出質詢時,其內容不能是單純陳述個人意見,而必須涉及事實且切合質詢對象之職權範圍,其進行方式是詢問而非陳述,且須使用適當的用語。而總統制則無質詢制度,但有程序更嚴格的國會聽證制度,甚至可以發傳票傳喚官員並要求宣誓作證,對拒絕回答的人課以藐視國會之刑罰,或是對不實陳述者課以偽證罪。而依我國憲法第57條第1款及增修條文第3條第2項第1款規定,行政院有向立法院提出施政方計及施政報告之責,立法委員在開會時,有向行政院院長及各部會首長質詢之權。而行政院遇有重要事項發生,或施政方計變更時,行政院院長或有關部會首長應向立法院院會提出報告,並備質詢,此亦為立法院職權行使法第17條第1項所明定。例如釋字第520號解釋所涉及的核四停建一案中,大法官即指明此即憲法第63條所稱之「國家重要事項」,即應由行政院院長或有關部會首長向立法院院會提出報告並備質詢。除此之外,尚有行政院院長的預算質詢以及審計長的決算質詢。

準此,施政總質詢是每一個委員皆有的質詢權利。它是針對行政院所提的施政方針,由立委與行政院院長及其所屬團隊,進行一對一的口頭詢答,並採即問即答方式進行。此外,就詢答的進行程序與義務面向,立法院職權行使法第24條規定,「質詢之提出,以說明其所質詢之主旨為限。質詢委員違反前項規定者,主席得予制止」。同法第25條進而規定,「質詢之答復,不得超過質詢範圍之外。被質詢人除為避免國防、外交明顯立即之危害或依法應秘密之事項者外,不得拒絕答復。被質詢人違反第一項規定者,主席得予制止。」此即行政院長與部會首長之答復義務

至於反質詢之概念,應係源自於辯論規則中,被質詢方(即答辯方)應維護己方論點,答辯者不得在場上反質詢對方辯友,否則在奧瑞岡式辯論賽程中,即被視為違規。而此一反質詢的概念在立法院議事規則中雖未明定,惟在地方立法機關之議事規則中,則多有「反質詢」之限制規定,如臺北市議會議事規則第33條、臺中市議會議事規則第29條等規定。市長及局處首長在接受質詢時應遵守「議員質詢事項,不得拒絕答覆,並不得反質詢」;「對議員質詢之答覆,不得超出質詢範圍」;「不得有任意搶答等妨礙議員質詢或破壞議場秩序及無禮辱罵等情事」,違反者,主席應制止之;經制止無效情節重大者,並得令其離開會場。因此,倘政府首長違反此一禁止「反質詢」之法律效果,在地方議會中即可制止之。立法院相關議事規範中雖未明定,但其精神則一致。故亦可基於議事自律原則,逕由立法院長代表立法院制止之。

在朝野惡鬥,行政部門習以反諷、反問等方式權充對於不同陣營民意代表的答復之下,不應只是隨著自身政治愛好而當作鬧劇一場或是氣憤不已,而應正視其嚴肅的憲政意涵。質詢的用意,無非是希望經由對答方式,讓行政機關與國會議員雙方,針對既定施政目標與計劃,進行政策辯論。開放萊豬食品進口或是關於電力供應既為國人所關注之食安或能源事項,行政部門即應面對此一質疑,妥適因應與回復,始為正辦。以反質詢方式一逞口舌之快,並不符合國會法上監督制衡之憲法要求,亦與議事規則有違。