【廖元豪觀點】玩憲還是修憲?

圖片來源:台灣民眾黨臉書


又是沸沸揚揚談「修憲」的時刻,但朝野政黨真的是站在捍衛憲政秩序,尊榮憲法的立場來探討修憲?還是再次以政治利益為唯一目標,去玩弄、羞辱憲法?

先說說為什麼要修憲?

依目前立法院公布的「立法院10屆修憲委員會待審議案一覽表」,除了剛剛通過的「18歲投票權」之外,本屆立委提出的修憲案共有65案待審。洋洋灑灑,琳瑯滿目。試問,中華民國憲法真的出了這麼多「待修」的問題嗎?一個房子的建築,如果有65項「待修」的結構問題,那還得了?

然而,仔細看看這些議案,絕大部分都沒有修改憲法之急迫、必要性。即使是各政黨無異議通過的「18歲投票權」,其實已經多位憲法學者提醒(參閱顏厥安李念祖,以及本人之投書),在憲法解釋學上以及可行性上,均可能以「修法」方式達成。而至於其他「增進數位權利並防範境外敵對勢力」(陳歐珀等人提案)、「保障離島人民權益、國家應肯認原住民族地位」(陳瑩等人提案)、「國家政策因應氣候變遷」(劉世芳、謝衣鳳等人提案)、「動物保護入憲」(萬美玲、洪孟楷等人提案)等提案,更沒有修憲之需求。委員們或許一片好心,然而哪個是「非修憲不可」的案子?尤其掌握立法院多數的民進黨,近年來早已可以碾壓式地通過任何想要的法案,若欲實現理想,修「法」即可,幹嘛要拉到憲法層次,挑戰修「憲」的九百多萬票「不可能任務」門檻?這些修憲案,到底是在湊熱鬧,比(提案)業 績,還是真的想達成政策目標?

即使是無法透過修法達成的一些修憲提案(如鍾佳濱所提之「大法官任期交錯」,劉世芳所提之「降低修憲門檻」等),也沒有看到立法院認真地討論,更欠缺與社會的對話。這樣怎可能通過立法院四分之三的門檻?要在修憲複決中達到九百多萬票的「通過」門檻,更是毫無希望。

這樣的兒戲修憲,本身就是對憲政民主(constitutional democracy)最大的戕害。對於一個有剛性憲法的國家來說,「修改憲法」往往就是治理結構的大變革,或是政治競爭規則的更動,所以是嚴肅重大且困難的事。修憲者必須指出現行憲法有著「非改不可」的問題,並且說服大多數的民眾「這是個非改不可的問題」,然後經過廣泛、大幅的社會辯論、對話,以及妥協,來試著達成目標。絕對不可以把憲法當積木、遊戲,沒事就試著拆來重組,好像試錯了也無妨。(參閱廖元豪—修憲是修繕房子,不是樂高遊戲)

但看看當前討論修憲的氣氛,以及各種提案的恣意,簡直把修憲看得比修法還要隨便,絲毫見不到對根本大法的尊重。更別說有些論者,甚至在憲法到底哪裡該修也說不清楚的時候,就滿口「憲政『改革』」,好像憲法本質上就是一個該「被改革」而不是「被尊崇」、「被遵守」的規範似的。

美國憲法經常被稱為「美國世俗宗教」(American Civil Religion),而成為各方政治爭議不斷時,核心的最大公約數。它能具有這樣重要地位,原因之一就是政治人物與民眾都願意將憲法當成政治上的「基礎規範」,就像基督徒看待聖經一樣。這樣以憲法為尊的態度,才是憲政主義能夠生長茁壯的土壤。在這樣的結構下,憲法要能成功修改,必須有極高度的全民共識,達到所謂「憲法時刻」(constitutional moment)的那個臨界點,才能更動。以美國憲法增修條文第27條(the 27th Amendment to the U.S. Constitution)為例,國會於1789年提案交付各州批准,直到1992年才突破修憲門檻,成為憲法的一部份!(參閱:廖元豪,美憲增修條文第廿七條的故事—為憲法而奮鬥的公民精神。)

中華民國憲法的修憲門檻相當高,修憲難度不亞於美國。所以要能通過,也需要高度的社會動員與對話。但由於政治人物多年滿口「憲政改革」的惡習,將憲法當成是推卸責任的工具(如批評憲法為「烏魯木齊」的前總統陳水扁)。使得修憲又可能成為政治姿態秀,結果卻再一次傷了憲法—試想,如果這次「18歲投票權」在欠缺全國共識的情況下未能過關,恐怕又是朝野一起咒罵「修憲門檻太高」,卻不檢討自己未能說服多數選民投下同意票,也不去回憶2005年透過舊有的修憲程序把門檻調得這麼高之初衷—不就是人們對於1990年代以來,政治人物動輒為了政治目的而修憲的亂象產生的反彈與反思嗎?

最後再來說「修憲綁大選」的問題。

其實憲法增修條文本身沒說,修憲複決可否綁大選。在修憲程序的「時程」上,憲法增修條文第12條僅規定立法院提出修憲案之後,「於公告半年後,經中華民國自由地區選舉人投票複決」。如果現在立法院已經無異議同意「18歲投票權」的修憲案,要與今年1126日的縣市長大選投票合併舉行,技術上是可能的。

但回到法律面與政治面,又看到「玩弄憲法」、「玩弄法治」以及「玩弄人民」的遊戲出來了。從「公民投票法」第2條、第15條,以及第30條,都很明確看出「修憲複決」是公民投票法所規範的一種「公民投票」。那修憲複決的「投票日」自然也應該適用公民投票法第23條第1項所規定的「公民投票日定於八月第四個星期六,自中華民國一百十年起,每二年舉行一次」。依此,那就絕不可能「綁大選」了。同法第15條規定的「立法院依憲法之規定提出之複決案,經公告半年後,應於十日內交由主管機關辦理公民投票」,也應該與第23條配合—立法院提案、公告的時程,應該在每兩年的二月下旬。

如果立法院認為,修憲複決不能綁大選,那通過的難度太高;或認為這樣的規定限制了立法院提案修憲的時程,極為不妥。那正確的作法,應該是廢除或修正前述的公民投票法第23條,而不是硬拗「修憲複決不是公民投票」。更不該昨是今非,在之前四大公投案時,拼命說「公投綁大選無助於提升投票率」,現在又說「與大選同時舉行才能通過」,真是極度看低人民的智商及中文程度,同時視法治、政治承諾,以及國家真正主人於無物!

作為一個憲法學生與學者,三十年來對於政治人物的「玩憲」已經無奈之至,唯一可以倚靠的,似乎還是人民:對於這些玩弄憲法也玩弄你我的政治人物,在接下來的選舉,您要怎麼看待他們的修憲動作與「公投」主張?萬一修憲複決沒能過關,我們是否要求主導修憲者要負起政治責任?

修憲鬧劇是否繼續不停,就看我們是否願意當民主國家的「主人」了。