【揭仲觀點】見微知著:行政院應考慮設立「全民防衛動員委員會」

圖片來源:全民防衛動員


國防部全民防衛動員署(以下簡稱全動署)於412日上午正式公布「全民國防手冊範本」,作為民眾面臨軍事危機時相關的緊急應變資訊。

雖說此一範本後續還需由各地方政府依轄區特性完成諸如避難場所等資訊,但範本所「想像的軍事危機場景」,與「未來共軍武力犯臺的可能情況」嚴重脫節,甚至認為社會的功能只有部分或局部喪失,所以停電停水時還有電話和網路可用,某縣民生物資缺乏時,交易活動與政府還能一定程度正常運作;而不是當日後共軍全面犯臺時,社會功能幾乎喪失(斷水、斷電、斷話、斷網)且戰場可能就在附近的情境。這就導致部分章節內容讓人讀來有「不食人間煙火」之感,因而引發不少批評。

今年11日甫正式成立的全動署,其主要職掌包括「協助行政院與所屬機關(構)、直轄巿、縣(市)政府全民防衛動員政策之規劃、督導及執行」、「其他有關全民防衛動員及軍事動員業務之整備事項」與「後備部隊編組、選充、召集、訓練與動員整備之規劃及執行」等事項。但從這本「全民國防手冊範本」的編寫,即可以看出中央各級部會對戰時全民防衛動員相關業務的生疏,而全動署以其隸屬國防部之中央三級機關位階,根本很難有效執行其職掌。若政府真的有心想解決此一沉痾,應考慮比照大陸委員會模式,於行政院下成立「全民防衛動員委員會」,來負責牽涉多個中央部會業務的政策統合工作。

以這次範本為例,在手冊所羅列的「空襲警報與防空避難」等十種情況中,其中只有「後備軍人動員資訊」是國防部直接業管,其餘九種則分別由內政部、經濟部、衛生福利部、農業委員會、教育部與國家通訊傳播委員會等六個中央部會與各地方政府主管。

因此我們可以合理懷疑,手冊中除「後備軍人動員資訊」是由國防部主筆外,其餘內容應該都是由全動署「敦請」前述六個中央部會提供;而在中央部會普遍對戰時情況極度不熟悉、國防部可能也未提供正確場景資訊的情況下,各中央部會明顯只是拿既有的規定照本宣科。事實上,國防部長邱國正在331日手冊範本公告前,於立法院答覆立委詢問時就坦誠「要把用水用電都訂,我(國防部)訂不出來」。

但問題就在於,依法有「協助行政院與所屬機關(構)、直轄巿、縣(市)政府全民防衛動員政策之規劃、督導及執行」之責,位階卻僅為中央三級機關的全動署,就算覺得內容似乎有問題,恐怕也無能力與膽量將其打回票,並要求這些中央部會進行修改;就算全動署真的決定這樣做,相關的行政協調過程恐怕又會是一條曠日廢時的漫漫長路。

這邊又引伸出一個「全民防衛動員」體制上的漏洞。依照現行《全民防衛動員準備法》的設計,在行政院下設有「全民防衛動員準備業務會報」,來「統籌辦理動員準備事項」,並由行政院正副院長分別擔任正副召集人,國防部長擔任委員並兼任執行長。而國防部也承行政院之命,「綜理行政院動員會報秘書工作」。

然而《全民防衛動員準備法》所羅列的八大動員準備業務中,國防部僅主管其中一個「軍事動員準備方案」,其餘七個則分別由七個中央部會主管;而這七個中央部會在召開自己的「動員準備業務會報」擬具相關方案時,法定出席人員全為該部會之成員;且這些中央部會「動員準備業務會報」的承辦人,都是由機關內負責其他業務的人員兼任。

換言之,照現行運作方式,除國防部在平時恐怕難以了解、掌握各動員準備方案之詳細內容與異動情形,也無法主動反映國防部之需求與建議給相關的中央部會外;其他中央部會負責動員準備業務的人員,不僅因為是「兼辦」性質而無法有足夠的時間與心力深入了解相關內容,也普遍欠缺國防軍事專業素養。因此,當面對「全民防衛動員」的新興業務,例如編寫此次「全民國防手冊範本」時,往往就只能按既有規定照本宣科,無能力就日後共軍犯臺可能同時出現斷水、斷電、斷網、斷訊、斷炊甚至不幸置身戰地此種大型、多種災變同時發生的嚴峻情景,給出實用的方案。

一言以蔽之,從這次「全民國防手冊範本」所引發的風波,其實就可以見微知著,看出現行全民防衛動員體制與全動署等設計,恐怕難以達成做好全民防衛動員準備的目標。政府真的應該慎重考慮直接於行政院下,設立位階為二級機關之「全民防衛動員委員會」,來取代目前僅為三級機關的全動署,並至少由行政院副院長來兼任主任委員,才能真正做到涉及多個中央部會業務的全民防衛動員政策統合工作

至於全動署目前所擔任的「後備部隊編組、選充、召集、訓練與動員整備之規劃及執行」工作,在「全民防衛動員委員會」成立後,其實可以考慮交還給三軍司令部,讓常備部隊與後備部隊之「管、編、裝、招、訓」回歸由各軍種負責,更符合事權統一的標準。事實上,在目前全動署所負責之後備部隊絕大多數為地面部隊的情況下,國防部目前的設計形同將地面部隊「管、編、裝、招、訓」分割,對提升地面部隊戰力的效果值得懷疑。