【紀和均觀點】萊豬判決讓地方自治進一步退五步

圖片來源:憲法法庭


去年初引爆中央與地方權限大戰的行政院(或衛福部)宣告直轄市/縣(市)「禁萊豬」地方自治條例無效一案,歷經1218日萊豬公投案的慘敗後,再加上COVID-19疫情不斷侵擾國民健康下,早就失去了民眾跟輿論的眼球。即使今年226日憲法法庭曾召開言詞辯論庭,卻僅剩下相關五個聲請釋憲的直轄市或縣(市)政府、議會、訴訟代理人,以及國內地方自治學者在乎本案的釋憲結果。經過76天的審理後,憲法法庭在513日公布憲法法庭111年憲判字第6號判決肯認:

一、進口肉品及其產製品殘留乙型受體素之安全容許量標準,屬中央立法事項。

二、衛生福利部就聲請人嘉義市議會,行政院就聲請人臺北市議會、臺南市議會、臺中市議會及桃園市議會,函告其所通過之各該自治條例無效或不予核定部分,並未逾越憲法賦予中央監督地方自治之權限範圍,均屬合憲。

憲法法庭的判決理由:為什麼地方不能禁萊豬?

黃昭元大法官主筆的多數意見判決理由,摘錄如下:

首先,我國憲法就政府體制之垂直權力分立,係採單一國,而非聯邦國體制,中央、省及縣立法權事項及範圍之規定,並非相互排斥,互不重疊,反而有如同心圓式之規範架構,各個縣自治事項(小圓),均為其相對應之省自治事項(中圓)及中央立法權(大圓)所包涵。至直轄市之自治事項,憲法第118條規定係授權中央立法決定,而無憲法直接保障之地方自治核心事項。在我國憲法之單一國體制下,如專屬中央立法事項,地方即無以自治條例另行立法之權,至多只能依中央法律之授權,就其執行部分,於不違反中央法律之前提下,自訂相關之自治條例或規則。

其次,即使是憲法保障之地方自治事項,均仍受憲法及中央法律之拘束,且不得牴觸憲法及中央法律之規定。

尤有甚者,地方自治條例規定之文字在表面上縱僅以各該地方居民或事物為其規範對象,然如其規範效果或適用結果對於轄區外居民或事物,會產生直接、密切之實質影響,則應認該地方自治條例之規範內容,已超出一縣(市)或一直轄市之轄區範圍,而應屬跨地方轄區甚至全國性質之事項,自不應完全交由各地方自治團體自行立法並執行。

各該聲請人以自治條例所訂比中央法令更為嚴格之系爭安全容許量標準,不僅欠缺中央法規之授權,其內容亦牴觸中央法規,且其規範效果明顯干預各該轄區外居民之權利義務,而非僅以各該地方之居民為限,依憲法第148條規定意旨,除非屬依法應予管制或禁止流通之貨物,一切合法貨物均應許自由流通,以免形成國內之市場障礙,從而背離上開條文之規範目標。

大法官錯解憲法上的地方自治

然而,本文認為若從中央與地方權限劃分與地方自治的理論而言,大法官的判決確有值得商榷之處。

第一:違反憲法保障地方自治的基本架構:

司法院大法官釋字第498號解釋以來,亦是不斷強調地方自治做為憲法制度上保障、垂直權力分立與住民自治,盡可能讓住民自己處理地方事務,同時,告誡中央權限不可任意侵入地方自治權,例如:自主財政權(釋字第550號)、自主人事權(釋字第527號)、自主立法權(釋字第738號、第806號)、自主執行權(釋字第559號、第785號)。然而,憲法法庭111年憲判字第6號判決理由卻未依循過去的慣例。即使建立所謂「同心圓」模式,嘗試以法規範效力的施行範圍寬窄,做為中央與地方權限劃分的標準,其論述方式仍不合於地方自治的多數見解。

一般學理上所謂同心圓模式,乃是指越核心的事務(即越接近地方住民之事務),越有自主決策的正當性。而在本案,住民對於自己日常食用的食材,絕對是非常關心,地方立法機關代表地方住民以地方自治條例限制或禁止住民認為不健康的食物,地方執行機關取締市面上不健康的食物,均是符合憲法第109條、第110條分別賦予省或縣享有自治管理省境衛生或縣境衛生意旨。即使修憲後,合併觀察憲法第118條、憲法增修條文第9條第1項,落實在地方制度法第18條第1項第9款、第19條第1項第9款,也賦予直轄市、縣(市)享有衛生自治事項的權責。而且大法官向來肯認憲法第22條包括人民享有健康權。課予國家給予民眾心理上與生理上最低限度的保護義務 (參見釋字第753號與第767號)。要知道,解釋中之「國家」不限於中央政府,也擴及地方自治團體,要求地方自治團體必須履行其健康權的憲法上保護義務。當地方自治團體不似中央享有人力與財源的檢查資源時,為避免掛一漏萬,採用「禁止販賣、加工、製造與運送含任何乙型受體素的豬肉與肉製品」,實在節省有限行政經費的必然,符合本益比考慮,也沒有造成民眾在挑購豬肉與肉製品的困擾。

第二、僵守「單一國」與「聯邦國」的分權模式。

憲法法庭111年憲判字第6號判決的觀念,與1980年代以來,國際上地方自治多數學說與立法例的潮流相反。現時先進國家就地方治理,多採中央政府「輔助性原則」,就是我們一般說的「地方優先」或是「地方能做的,地方做,地方做不到的,中央再做」。利用「轉助性原則」(The principle of subsidiarity)保障「因地至宜」的正當性,一方面避免中央恣意用「全國一致性」,強制地方住民適用他們在生活環境中難以執行的全國性政策,另方面要求國家給予資源與權限上的分享,協助地方住民與地方自治團體可以達成最基本的全國一致性,使各地方自治團體的政經發展儘可能接近。考其原意,國際上的地方分權潮流,希望營造出地方可以自立、自強的政、經、社的內外環境,就是我們一般所說「地方優先」。使得地方住民可以直接參與地方事務的討論、決策與執行,減少資訊落差與資訊溝通的政策成本,減輕中央政府的負擔,中央與地方共同承擔公共任務,達成公益目的。

同樣都是單一國體制的英國、日本與法國,均大幅度提升地方自治團體的功能與權限。且不說,英國本來就是地方治理的國際引領者,蘇格蘭、北愛爾蘭與威爾斯的自治政府享有寬廣的自治權,日本自2000年以來,學界與實務界均已承認地方自治條例效力得優先於中央法律的「上乘條款理論」與「橫出條款理論」;就連向為典型中央集權的法國,2010年與2016年兩次立法,將事務權限與財源授與「大區」。讓大區可以有更大的空間去推動創新政策,強化治理能力,且協助中央政府增進國家競爭力。

第三、忽略中央政府負「根據國人膳食習慣為風險評估」的舉證責任。

萊豬案的最大爭執點在於中央與地方針對食品安全衛生管理法第15條中「根據國人膳食習慣為風險評估所訂定安全容許標準」的見解不一。然而,本號判決卻僅以「系爭安全容許量標準具全國一致之性質,屬中央立法事項」而一筆代過。法律解釋除了有文意解釋外,尚有體系解釋、目的解釋與歷史解釋;本條中特別標明「根據國人膳食習慣」,課予政府負有從我國人民飲食環境與慣行出發的風險評估義務。換言之,僅僅援引國外立法例或國際標準,均不能符合法定義務,這也是17個地方自治團體所難以接受中央衛福部作法,進而願意維持原本「零檢出」的規定(目的解釋)之原因。另外,參照同法第4條第1項規定,中央政府在為食品安全管制時,必須要先進行風險評估,以滿足民眾「知的權利」(體系解釋)。但在萊豬案,民眾事前根本就不知道要開放,事後也僅聽到中央政府跳針說「為了促進國際貿易」,至於是否符合國人膳食習慣則難以聽聞回覆。可惜的是,本號憲訴判決中,大法官依然沒有明確指示中央政府針對「根據國人膳食習慣為風險評估」的客觀舉證責任;更需強調的是,食安法第15條課予中央政府是法定義務,因此,大法官不得僅以寬鬆的合理關連性審查,而是至少為中度審查。

第四、錯誤創設「禁止實質外溢效力」理論。

按大法官的意旨,任何地方自治條例的規範效果與適用結果,若是有對行政區域外民眾產生直接、密切之實質影響的效力,就屬於跨域效果,不能專屬於該地方自治條例,自不應完全交由各地方自治團體自行立法並執行。本文認為連地方自治條例都不可以有這種「實質外溢效力」,地方行政機關的單方行政行為,包括:行政命令、行政處分、行政指導、資訊提供與一般指引(soft law),當然也不可以。本文能夠理解大法官的初衷在於,避免地方自治團體意圖形式上通過地方自治條例,去干涉其他地方自治團體的事務處理(例如,通過都更自治條例去限縮或放寬區域外都更單元享有的容積率)。但每個地方自治團體本來都對於其行政區域內享有總體管轄權,不容同級或下轄地方自治團體干預。在本案中,所謂的實質上對區域外住民造成直接、密切之實質影響的效力,更是令人「丈二金剛摸不著頭腦」。到底臺中市「瘦肉精零檢出」為什麼會對其他縣市(如高雄市)有直接、密切之實質影響?「直接實質影響」的範圍、程度、效果,根本就不明確!

第五、國內商品流通原則的再省思。

本號判決援引憲法第148條做為宣告自治條例違憲的理由,也是很令人驚訝。且不說本條做為基本國策,其可否作為宣告地方自治條例無效的標準,尚值商榷。就算是有此效力,解釋上也要小心。照大法官的說法,似乎是說,連禁止含有乙型受體素的豬肉不能在「自己的行政區域內」販賣、製造、加工的規定,均是造成國內商品流通的阻礙。依此,地方自治團體不能要求自己的住民別販賣、製造、加工含有乙型受體素的豬肉,產品該有什麼成分,全部要聽中央法律,那麼當地方自治團體依地制法規定的工商業自治事項進行行政管制時,只要使特定商品或加工品不能販賣,或是增加特定行政法上義務時,是否就算是增加國內商品流的阻礙,而有違憲法第148條?若真照這種擴大解釋方法,那地方自治條例所有關於行政罰的權限的規定,就通通廢止算了。甚至說,地方自治這個制度存在的意義,都所剩無幾了—哪件「地方」事項的管理,不會多多少少影響到「轄區外」呢?

不過還是要說,本號判決至少已比釋字第769號解釋進步,起碼沒有硬拗憲法增修條文第9條的文字,就把地方議會的自律規則權完全凍結。判決中亦有提及實務上「不予核定」,應與「函告無效」相當,桃園市議會有機會尋找救濟。這仍算一點進步。但是,本號判決的種種缺失,卻可能使我國的地方自治倒退至2000年以前的水準。真是進一步退五步。

例如,現時的防疫措施,就將面臨以下考驗。

舉例來說,臺北市、新北市、高雄市都說希望減化開藥程序。換句話說,只要當事人一快篩陽,就可以立即透過視訊看診,隨即取藥,若是這三個直轄市正式施行,就會變成三市住民享有更快捷的取藥程序,立即呈現行政區域外民眾無法同時享有這種便利性,而受到直接、密切的不平等的「歧視效果」,這樣的規定是不是就立即失效?

又例如臺中市政府下令市內高中以下學校為了避免疫情在校園內快速蔓延,考量實際狀況決定,如有確診個案「確診前2日內」曾到校上課,全班暫停實體課程3天,國小、國中、高中實施線上教學。若是就學的學生中有來自南投縣、彰化縣、苗栗縣,這樣子由臺中市政府單方的行政命令,也已經造成區域外學生的受教權有直接、密接之實質影響的效力,所以是否也屬無效?他們可以可以要求學校開門授課。

凡此種種爭議,均是本號判決後所遺留的問題,也是將來必須面對的難題,需要中央與地方、學界、輿論界與民眾共同解決。地方自治還有沒有功能,將是未來的一大課題。