【葉慶元觀點】韓國瑜罷免案法律爭訟的Q&A

圖片來源:WE CARE臉書


週五(4/17)上午,臺北高等行政法院駁回了韓國瑜市長的停止執行聲請;當天下午,中選會旋即決議,今年6月6日即將舉辦罷免投票。一時之間,反對罷免與贊成罷免的群眾都群情激昂。罷免方士氣大振,宣稱法院已經認定罷免合法;韓陣營則不免有些心灰意冷,但也帶著些許悲壯。

到底這個訴訟在打什麼?韓國瑜市長的罷免案又有什麼法律爭議?法院拚了什麼?筆者身為韓國瑜的委任律師,對於此事有些第一手的觀察,就容我做一些說明。

  1. 為什麼這次的罷免案有違法爭議?

我國選罷法第75條第1項但書明確規定,「就職滿一年內不得罷免」;韓市長是在107年12月25日就職,所以應該要到108年12月26日才可以進行罷免。

但是,這次對於韓市長的罷免活動,據高雄在地的鄉親表示,早在韓市長就職後兩個月就已開始啟動。就算以罷韓團體WeCare的網站資料,也是早在108年6月就開始啟動罷免的宣傳,並且開始蒐集罷免提議書,這顯然都在一年期限之前。

更嚴重的是,我方認為,這次的罷免提議書有偽造文書的嫌疑。因為依據罷韓團體的網站說明,他們在108年12月25日已經完成罷免提議書的分類、裝箱作業,並且在第二天一早9:30就將罷免提議書送到中選會。中選會身為中立的選務機關,既然明知相關提議書都是提前連署,本來就不該受理。

此外,在近30,000份的提議書中,有超過21,000份的提議日期記載為108年12月26日,這明顯涉及偽造文書的問題-12月25日就已經完成分類、裝箱,12月26日一早就已經送到中選會,怎麼可能在12月26日簽署罷免提議書?

再來,罷免提議書中,有7,143份的日期,明確記載在12月25日以前就參與罷免提議,如果扣除這部分的罷免提議書,這次的罷免提議根本就無法跨過法定提案門檻。然而,中選會無視法律爭議,卻在109年1月20日通知罷韓團體,本案可以進入罷免案的第二階段(對外蒐集罷免連署書),屬於違法的行政處分。

  1. 一年內不得罷免,那滿一年後再提出就合法啦?

其實,這就是罷韓團體的訴求-韓國瑜就職滿一年才提出罷免,當然合法!

這種說法有一個嚴重的誤解,就是沒有注意到一年禁止罷免期的立法原意。原本,罷免的禁止期間只有六個月,立法委員認為這樣無法避免派系政治衍生的政治惡鬥問題,所以特別修法,將六個月延長唯一年,就是要給予當選人實現政見、展現抱負的機會。

以民選首長為例,當選的第一年,還是在執行前一任市府編列的預算,要等到第二年開始,才有機會透過預算的編列,真正進行市政府組織的變更以及政策的落實。然而,依照罷韓團體的解釋法,反對人士在未滿一年時就可以開始提議罷免,等於還沒給罷免對象實現政見的機會,就開始罷免程序,這顯然已經違反立法者延長禁止罷免期限的原意。

  1. 法院駁回韓國瑜的聲請,證明罷韓並未違法?

針對中選會1月20日對罷韓團體的通知,韓市長先在4月7日向中選會提出訴願,請求認定1月20日的通知係屬違法,並向訴願機關(行政院)申請停止執行。次日,眼見行政院毫無作為,韓市長才再向臺北高等行政法院聲請停止執行。

臺北高等行政法院這次的裁定,並不是肯定罷韓行動合法,只是單純拒絕韓市長停止執行的聲請。

  1. 法院駁回韓市長停止聲請的理由?

法院在新聞稿中指出,韓市長向行政院申請停止執行只有一週的時間,訴願機關(行政院)還沒有拒絕韓市長停止執行的申請,也難認訴願機關有無故延遲做出決定的情形。

此外,法院還認為,本案並無「執行時點迫近、一旦執行完畢,即無客觀可行的保全手段,致暫時性保護措施為無意義」的情形。因此,沒有「緊急迫切到非得逾越(或跳過)訴願機關的先行程序,而由本院立即為暫時性保護措施」的必要性。

  1. 法院的理由是正確的嗎?

在我看來,法院的理由有點令人費解。

在行政訴訟實務上,由於事實上難以期待原處分機關(本案是中選會)或訴願機關停止執行,所以一般程序上雖然都是先向原處分機關或訴願機關申請停止執行,但是接下來為了避免時效延誤,都會在隔一到二日之後,旋即向行政法院提出停止執行聲請。

事實上,從4月7日向訴願機關申請停止執行到4月17日法院作為駁回裁定,已經過了10天,訴願機關毫無動靜,法院坐視訴願機關的怠惰卻不願意介入,令人困惑。

尤其,法院明知,在4月17日駁回停止執行聲請的下午,中選會即將開會,決議是否讓罷免案進入第三階段,並確定投票日期。一旦進入第三階段,就會造成額外的行政資源耗費(選務人員的召集及訓練、罷免場地的安排、罷免選務的進行),並且會嚴重衝擊高雄的地方自治,卻認為沒有「緊急迫切」性?

事實上,誠如筆者於4月16日調查證據庭上向法院說明,中選會副主委自己在立法院答詢時就已經表示,如4月17日中選會會議通過,應該會在六月進行罷免投票。法院明知拒絕介入,會導致罷免案繼續進行的結果,且愈靠近投票日,停止的衝擊愈大,卻拒絕在第二階段結束之前介入,是筆者感到困惑且遺憾的地方。

  1. 聲請停止執行,有必要嗎?為什麼法院應該准許?

如前面說明,罷免團體的罷免提議顯然有違法偷跑、偽造文書之爭議,中選會明知違法,卻仍然在1月20日同意本案進入罷免第二階段,這個處分即屬違法。基於違法的罷免提議,所做成的罷免連署,乃至於後續的罷免投票,自然都屬於違法。

韓市長當然也可以單純針對1月20日的通知提行政救濟,但是一般訴願的審議期間是三個月,韓市長4月7日提出訴願,三個月後,連罷免投票都已經結束了,顯然緩不濟急。

另一方面,韓市長當然也可以在罷免投票結束後,再主張中選會辦理罷免程序違法,向法院提起罷免無效訴訟。但是,韓市長的任期止剩下約兩年半,等這個訴訟打完,韓市長的任期就算還沒結束,也只剩不到幾個月,等於完全失去了實現政見的機會。

相對於此,法院准許停止執行,不會對罷韓團體以及參與連署市民的的罷免權造成重大危害;罷韓團體只是必須依照法律的規定,重新進行罷免的提議及連署程序。而這是罷韓團體在一開始決定違法提前蒐集罷免提議書時,就應該要考慮到風險。

重新進行罷免的提議及連署,才是符合正當法律程序的保障,也給予市民比較充分的機會來檢視韓市長的政績,這樣才是正辦。

  1. 韓市長還能做什麼?

行政訴訟法賦予韓市長向最高行政法院抗告的權利,所以韓市長會向最高行政法院抗告,希望最高行政法院廢棄原裁定,並停止罷免案的進行。

  1. 向最高行政法院抗告,成功機會大嗎?

其實,停止執行聲請,本來成功機率就非常低,要求最高行政法院逆轉高等行政法院的決定,也是一件幾乎可說是「不可能的任務」。

不過,事在人為,我們期待用法理,說服最高行政法院,讓這次高雄市長的罷免案,不要在違法的陰影下進行。