【紀和均觀點】合法的紓困補助才是王道

圖片來源:中華民國行政院 臉書粉絲專頁


衛福部於五月四日宣布,將對於因新冠肺炎疫情蔓延,造成原有工作,因疫情請假或無法從事工作(含雖有工作但每月工作收入減少),致家庭生計受困之經濟弱勢者,給予紓困補助1萬元。這對於生活堪慮的經濟弱勢,無疑是一筆緊急安定生活的即時「小雨」。不過,讓人感到好奇的是,此項紓困補助的法律授權基礎為何?

首先,可以想到是「嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例」(以下簡稱防疫條例)的規定。綜觀該條例之各條文,最類似於紓困津貼的條文,應該是第9條,不過,該條文內容明訂其對象為「受嚴重特殊傳染性肺炎影響而發生營運困難之產業、事業、醫療(事)機構及相關從業人員」,而且是授權「目的事業主管機關」發放紓困、補貼、振興措施及對其員工提供必要之協助。從文義得知,這是對產業與從業人員的補助與協助,不能涵容此次(對所有之弱勢者)的紓困補助一萬元。

其次,從衛福部官網說明可知,「急難紓困救助實施方案」乃是一種特殊計畫性「急難救助」。查看社會救助法第21條,急難救助是一種臨時性的緊急生活協助措施,不同於中低收入戶的生活津貼,是長期扶助生活。「即時回應」受救助者,是此種協助措施的特徵,也是其正當性基礎;地方自治團體是住民最息息相關的公部門,地方自治團體亦最能縮短與緊迫狀況下住民的行政距離,再加上各地方自治團體的經濟生活條件不同,為符合因地制宜,所以,由直轄市、縣(市)做為急難救助事務的主管機關,照顧行政區域內的住民生活;不過,為避免申請者用詐術騙取補助,社會救助法第21條第6款,亦特別強調直轄市、縣(市)主管機關應該派員訪視評估申請者的實際情況,以決定是否要給予補助。事實上,這也是為避免將來發現申請者不符資格,但是已取得補助時,直轄市、縣(市)主管機關在撤銷違法授益性行政處分之前,必須考慮信賴利益保護的疑問。綜上可知,急難救助事務,應為直轄市、縣(市)之自治事項,這也可呼應地方制度法第18條、第19條亦將社會救助列為自治事項。

若真是依據社會救助法,那令人費解的是,衛福部如何能以行政命令就將社會救助法第21條的「訪視」程序取消。訪視,是確認申請者具緊迫情況而需要救助的重要程序,也是立法者明示申請者是否符合資格的篩選機制。無論是中央或地方行政機關都沒權力任意取消之。更何況,社會救助為地方自治事項,衛福部此行政命令,應定位為「建議」,換言之,地方自治團體本無須聽從中央衛福部指示執行自治事項,即得自行決定「訪視」程序的繁簡。

再其次,或許取消「訪視」的正當化理由,是此次疫情蔓延,致眾多民眾深受其害,且涉及各層面經濟活動;潛在補助申請者多為經濟生活最弱勢者,突遭此重大變故,使生活陷於困境,為迅速幫助他們,地方政府應該簡化程序,別再拘泥於正常程序,再加上地方政府人員有限,實無法應付數倍於平常申請者的人數。此見解,就算有現實上合理性,但仍難脫行政機關自行改變法定程序之譏。

退萬步言,取消「訪視」程序實為不得已的作法,仍需顧及考核申請者真實情況;既然衛福部建議不用「訪視」,地方自治團體就需另外建立核查機制。因此,新北市政府改採切結書制度,儘速核發紓困金,其用意便在照顧急困民眾需求的政府義務與避免未來撤銷違法授益性行政處分之間,求得可能平衡。

最後,此急難紓困救助實施方案,到底是該中央政府還是直轄市、縣(市)編列預算支應呢?社會救助法第23條要求急難救助應以發放現金為原則。直轄市、縣(市)自行制訂發放辦法,送中央主管機關(衛福部)備查。立法者明寫「備查」,即再次證明急難救助為自治事項無疑。社會救助法第36條第1項明訂中央、直轄市、縣(市)編列預算支應各項救助業務所需經費,地方制度法第70條第2項規定「直轄市、縣 (市) 、鄉 (鎮、市) 辦理其自治事項,應就其自有財源優先編列預算支應之。」此仍合於財政收支劃分法第37條屬自治事項者,由該自治團體自行負擔。

直觀判斷,可以認為直轄市、縣(市)不得以自有財源不足,推拖不編預算。不過,各地方自治團體的財力不一,甚至部分縣政府縣庫早已入不敷出。同樣是政治共同體的公民,是否獲得急救紓困補助,其補助標準應是有無急迫性?是否為經濟弱勢?萬不能因其戶籍地不同,出現是否獲補助的不平等情況,再搭配社會救助法第36條第2項體系解釋,中央政府可以在指定費用使用明目的條件下,籌編補助經費協助直轄市、縣(市)辦理所需費用。對於地方自治團體而言,中央經費補助是輔助性原則(principle of subsidiarity)與區域平衡(regional balance)的表現;對於全體公民而言,則是公民之間彼此中體現社會聯帶性(social solidarity)。

防疫條例第11條明列經費上限為新臺幣二千一百億元,並得視疫情狀況,以不超過原預算額度內再編列特別預算,送請立法院審議。可以推知立法者將全部防疫與紓困振興措施的財政負擔,完全放在中央政府肩上。因此,縱然急難救助是地方自治事項之一,但立法者仍排除財政收支劃分法第37條之適用,要求中央政府編列預算全面支應。有問題的是,既然原則上急難救助是發放現金,那麼直轄市、縣(市)主管機關在受理申請時,是「即請即發」還是「核定後發」?此問題又回到各地方自治團體財政資力不一的老問題;「核定後發」雖較符合法理,但不夠即時。唯今之計,還是由直轄市、縣(市)先與墊付,中央經費則在六月前儘速撥償地方自治團體。

根本解決之道,仍在於重新思考地方自治團體的財政自主權的鞏固,特別是早日通盤修正正財政收支劃收法之規定,尤其是授與「縣」更多的財政資源,協助縣可以自行創稅,減少區域與城鄉財政差距。另外,中央政府在因應防疫與紓困振興措施時,關係到地方自治團體額外的財政支出項目時,於制定措施前,應該回到釋字第550號解釋理由書:「於制定過程中應予地方政府充分之參與,俾利維繫地方自治團體自我負責之機制。行政主管機關草擬此類法律,應與地方政府協商,並視對其財政影響程度,賦予適當之參與地位,以避免有片面決策可能造成之不合理情形,且應就法案實施所需財源,於事前妥為規劃,自應遵守財政收支劃分法第三十八條之一之規定。立法機關於修訂相關法律時,應予地方政府人員列席此類立法程序表示意見之機會。」以保護地方自治團體的財政自主權之完整性。