【廖元豪觀點】修憲是修繕房子,不是樂高遊戲

圖片來源:總統府flickr


「修憲」大戲似乎正要上映,朝野都喊著要修憲。但直至今日,人民似乎還沒看到具體可行的修憲主張。只聽到各種口號此起彼落,好像嘴裡喊「修憲」、「憲改」就很炫。然而,到底「為什麼」要修憲?現在的憲法出了什麼「非修不可」的問題?修改方案是否可行?修改的後果是否利大於弊?這些最起碼的問題開始討論了嗎?

修憲大戲最糟糕的一點,就是空喊憲改,卻沒有具體的「問題意識」:憲法到底哪裡有問題?問題是出在憲法條文或是政治人物?您想裝修或修繕自己的家,一定要先找出問題,並點出需求,才可能開工。是哪一條水管漏水?客廳的地板與牆壁配色不對嗎?…..找出問題與病因,然後才去動手修。誰會沒事說「我就想修房子」,然後叫了水電木工泥水匠一票人來家裡,說「看著辦」?這是小孩玩樂高,堆積木,做模型的遊戲,不是辦正事。

遺憾的是,當前的「修憲」就是這種玩法。政治人物把憲法這個比房屋更嚴肅的國家根本結構當積木來玩。蔡總統在就職演說中,說要成立「修憲委員會」讓憲政制度與時俱進。但先別說修憲不是總統之權限,宣誓恪遵憲法的總統不宜輕談修憲。把立法院當下屬機關似的指指點點也不應該。最嚴重的,她從頭到尾就沒說「修什麼」,就把許多工匠找來家裡準備動工。接著,民進黨與在野黨都一起瞎起鬨說要修憲。這種「先說修憲再找該修的憲法條文」,直如兒戲。連個房子水管都修不好的方法,能修國家根本大法嗎?

如果修憲像是修房屋,那就不是修好玩,修爽的,而應該有嚴肅專業考量。現在朝野滿口說的什麼「廢考監」,至今也都毫無專業論述。除了「世界各國都沒有考監兩院」,以及「考監委員太多浪費民脂民膏」這些廣告口號以外,具體「非廢不可」的問題有點出來嗎?監察院的人事案讓民眾反感,沒錯。那干考試院什麼事?考試院與監察院廢掉,那請問公務人員考試與銓敘等相關權限,是要放在哪裡?在NCC主委都可以被蘇貞昌罵走以後,還有人相信行政院下的「獨立機關」可以確保文官中立嗎?沒有深思熟慮就廢這個廢那個,就好像修繕房屋時,看到一堵牆面很醜,不管三七二十一把它拆了。卻沒顧及「拆了以後」可能影響結構,也忘了先用粉刷讓它變漂亮一點。您不會這樣粗率地對自己的家,難道可以對自己的憲法亂搞嗎?

要修政府組織,當然可以。但是「考監」不能單獨分開來看,建立權責相符的政府體制,才是該思考的問題。以現在的憲政運作來說,如何重新找回制衡的力量,約束如同皇帝一般控制五院的總統,調整失衡的行政立法關係,讓國家真正走回權責相符的制度,使在野制衡的力量可以發揮,這才是修憲真正的重點。考監兩院,或是所謂內閣制總統制的爭議,都必須放在這個架構下來思考才有意義。就此而言,憲政專家大概都同意,監察院與考試院的存廢不是當務之急,立法委員的人數、總統與行政院的分工、立法院對行政院長的同意權…..恐怕還比較有必要。

此外,修憲相當困難。從前光是為了總統直選,處理國民大會與各機關的權限,就必須歷經14年7次修憲,才處理掉一個國民大會。即使聲勢如日中天的李登輝,也無法畢其功於一役。現在要修憲,難度遠遠高於從前:修憲案要交付公投,並且得到九百六十五萬(以2020年總統大選之選舉人總數為參考標準)以上的超高票數支持。回想2018年底公投的經驗,民眾連「你是否同意民法婚姻規定應限定在一男一女的結合?」這樣的文字,都難以精確理解,而有許多誤解;那將來要將「廢考監」的修憲案拿出來複決,人民要投票表示意見的,可不是一句「廢除考試院與監察院」的標題,而是繁複配套的一堆修憲條文。如果還加上十八歲投票權等其他議題,除了那些「民進黨說什麼都對」的英粉之外,有幾個人投的下去?

有鑑於此,修憲提案必須有以下二個條件:(1) 目標明確,問題意識清楚,方能讓民眾理解並激起投票意願;(2) 單一主題,讓整個社會在這兩年都能好好地對此案深入討論對話。就此而言,憲法基本權利的規定,與人民生活有密切關係,但有些問題連大法官都無法有效解決(如「既成道路」受害地主,明明受到特別犧牲,但至今無法救濟;婚姻家庭權利與個人性自主的界線等),就可以考慮修憲,或許更能爭取到民眾認同。憲法增修條文第五條有關司法院院長與大法官職位的關係,語焉不詳,實務上產生爭議(總統可否免職司法院長?大法官可否再任?),也是具體存在而應以修憲來釐清的事項。所謂的「國民法官」,需不需要修憲調整憲法第八十條與第八十一條?這些都比「不急」的考試、監察兩院存廢更有通過的可能性。

自從1997年以後,民進黨的「憲改」其實就與他們推動「臺獨」一樣,都是重在修辭、姿態、感覺,而不理會實質內容與可行性。因為他們要爭取的就是「我是改革者」的光環,支持者也僅在乎這種「姿態」。這種「務虛政治」已經戕害了我們的民主政治與專業決策,使得有意義的政策討論愈來愈困難。既然只是玩積木,那就是好玩最重要,憲法尊嚴與結構配套,一點都不重要。面對民進黨把憲法當積木的態度,在野黨若只會起鬨似地跟上,其實還是打不贏這種修辭戰、感覺戰。要贏,不是拿香跟著拜,而是先一步找出「人民在乎」或「實際存在」的問題,走自己的路,才能對人民、對憲法、對臺灣都有真正的貢獻。