【盧業中觀點】美對臺政策從戰略模糊到戰略清晰?

圖片來源:美國在台協會 AIT


美國國務院亞太事務助卿史達偉 (David Stilwell) 於8月31日參與智庫論壇時,明確指出雷根政府時期對臺「六項保證」之內容,而外交關係協會會長哈斯 (Richard Haass) 近日與該會研究員合著於《外交事務》之文章更主張美國應以戰略清晰取代戰略模糊政策,重置嚇阻來確保臺海及亞太穩定。

「六項保證」與美臺關係

美國在與中華人民共和國建交後,過往行政部門提及「一個中國政策」時多以「三公報一法」稱之,即便是雷根政府提出「六項保證」之後,「六項保證」之內容仍未由自行政部門白紙黑字示之,「六項保證」一詞也鮮少與「三公報一法」相提並論,但此三者的確是美國處理兩岸議題的基石,也有助美國在兩岸之間成功地扮演離岸平衡者。回溯歷史,在相關電文解密之前,聯邦部門最早應是隸屬國會圖書館之國會研究服務處 (Congressional Research Service) 於1998年5月就「一中政策」提供分析時,逐條列出了「六項保證」之內容 (然文字上與日前所公布之電報內文略有出入)。

近年美臺關係的進展,使得行政部門在論及美臺關係時更願意提到「六項保證」,如歐巴馬時期國務院亞太助卿Kurt Campbell (2011年4月)、國務卿John Kerry (2013年2月)、亞太助卿Daniel Russel (2014年4月) ,川普時期國務卿 Rex Tillerson (2017年2月) 等,均在國會聽證或以書面答覆議員提問時提及「六項保證」對美臺關係的重要性,然未逐條表述其內容。美國眾議院及參議院則分別在2016年5月與7月分別以共同決議案的方式,將「六項保證」訴諸文字。史達偉本次發言之重要性之一,應在於行政部門首次逐條說明了該保證之內容。

美國重視在兩岸之間的戰略彈性

在回應當前發展是否表示川普政府將對兩岸將放棄戰略模糊、改採戰略清晰政策的問題之前,我們不能忽視「六項保證」的雙面性:雷根時期的「八一七公報」及「六項保證」有效地維持了美國在兩岸之間的離岸平衡者角色,而柯林頓總統在國會服務研究處將「六項保證」形諸文字一個月餘,則在上海宣布了對臺新三不政策。而當歐巴馬時期,在美、中與兩岸之間都呈現相對穩定的局面,也使得「六項保證」成為美臺合作基礎、甚至是美中臺三方關係良性循環的重要性再現。

持平而論,中國大陸方面對當前美中關係甚至兩岸關係惡化有其責任,但美國在兩岸議題上最符合其國家利益的立場應是維持其戰略彈性 (strategic flexibility) ,亦即由美國將回應臺海變化之情勢,但方式與規模則操之在美。除哈斯等人有關戰略清晰之中庸務實派觀點外,其他亦有如要求美國與臺灣簽訂安全保障條約、甚至建交等主張,近來引起部分美方人士的質疑,包括這些舉動可能動搖美中建交之基礎、引起中國大陸極端民族主義而採戰狼攻勢、迫使亞太盟友選邊站等,也有這到底是不是臺灣想要的等疑問。這些建制派之間的辯論,尚未影響川普政府目前相對友臺的走勢,也可看出美國更傾向以戰略彈性來加強對中國大陸的嚇阻。

做最好的打算、最壞的準備

然而,理性決策者必須做最好的打算,並做好最壞的準備 (Hope for the best and prepare for the worst.)。此處不是要危言聳聽,但歷史經驗顯示,中共在對外用兵的處置上仍是理性決策成份居多;未來當中共決定對臺動武,必定會將美軍及第三方如何介入納入考量。臺灣的民主成就絕對為世界所讚賞,然自滿易招致失敗 (Complacency breeds failure.),民眾應務實看待兩岸情勢,避免中共不會犯臺、或兩岸一旦開戰,美國必定會介入,直到幫助臺灣成功獨立建國等極端自滿的思維。