【李敏觀點】核四龍門電廠政爭滄桑史

圖片來源:台電官網


前 言

龍門電廠又稱為核四廠,是臺灣第四座核能電廠,也就是第7號及第8號機組,其興建規劃於1980年提出。1981年時決定以鹽寮為廠址,當時也曾進行主體設備的招標與決標作業。但因為第二次能源危機,造成用電的負成長,故政府決定延緩核四廠的興建,但仍然同意臺電公司進行土地徵收以及廠區整地的工作。1984年,臺灣的經濟狀況轉好,臺電公司再度提出核四廠的興建計畫。然而,由於國內政治環境的轉變,反核人士與當時的反對黨即民主進步黨結合,反對核四廠的興建。民進黨甚至將「堅決反對新設核能發電廠」列入黨綱的行動綱領中。核四廠的興建成為當時的執政黨(國民黨)與反應黨間政治角力的重點;核四廠成為政治協商時可以被犧牲的籌碼。擁核與反核團體間無止境的爭議,也以核四廠的興建為攻防的重點。1991年10月3日的反核抗爭中甚至發生警察殉職的不幸事件。

1992年2月,行政院終於通過核四廠的興建計畫。1992年6月,立法院將已編列之核四預算解凍;1992年7月已終止11年的核四計畫再度復活。1994年6月,立法院通過核四廠興建所之1125億預算。1996年5月,核反應器及核燃料開標由美國奇異公司得標;1996年10月,臺電公司通知奇異公司開始工作。1999年8月31日開始澆置基礎混凝土。核四廠原預定於2003年8月16日開始裝填核燃料,2004年7月16日開始商業運轉。

停建與復工

2000 年3月18日民主進步黨在總統大選中獲勝,陳水扁先生當選總統。「停建核四」是陳水扁先生在總統選舉期間重要承諾。新任經濟部長林信義就任後籌組「核四計劃再評估委員會」重新評估核四計劃的可行性。「核四計劃再評估委員會」於6月16日起至9月15日期間,計召開十三次會議。 大部份再評估委員的反核及擁核立場都非常的鮮明,雙方在核能議題上有過長時間與多次的論辯,均無法有任何的結論。再評估會議的進行僅是提供雙方一個公開表達立場與陳述論點的舞臺,並無助於共識的形成,「核四計畫再評估委員會」委員們的意見只選擇性的被接受或被尊重。

林信義部長於9月30日召開記者會表示已向行政院建議停建核四,同時鼓勵民間興建天然氣電廠取代核四。林部長的表態,造成贊成續建核四的唐飛院長承受更大的壓力,導致唐院長10月3日的辭職。 新任之行政院院長張俊雄召開記者會,極具震撼性的宣佈停建核四。媒體以「政治核爆」形容該項宣佈所帶來的衝擊。

臺灣電力公司是國營企業,預算需通過立法院的審核。行政院長是否有權宣佈停建核四,還是一個非常具有爭議性的問題。執政黨認為核四為可以由政府決定是否執行的普通「預算案」,因此行政院有權決定是否片面停止執行。在野黨則認為,核四預算已經通過,其相當於有執行義務之法律案,行政院需依法行政,因此行政院無權片面停建核四;如要停建核四,亦需經過法律程序。行政院於11月10日聲請釋憲。

司法院大法官於2000年1月15日公佈釋字520號解釋。釋憲文中並未明確指出行政院停建核四的決策違憲,但基於行政機關對立法機關負責的憲政架構,行政院在變更重大國家政策時,須向立法院報告,並爭取立法院積極的同意。張俊雄院長於1月30日赴立法院報告,表示為了推展「建立非核家園」的政策,核四必須停建。該項訴求無法被立法院反對黨立法委員接受,立法院於1月31日通過核四復工決議。行政院與立法院在核四興建與否的爭執上,陷入僵局。後經過協商,行政院與立法院於2月14日達成協議,行政院宣佈核四復工。臺電公司通知各主要包商立即準備復工。行政院與立法院協議的內容包括二點:「我國於未來達成非核家園之終極目標」及「行政院將提出能源相關法案,函請立法院審議(能源相關法案僅限於核能法案)」。2002年立法院通過「環境基本法」,第23條 政府應訂定計畫,逐步達成非核家園目標;並應加強核能安全管制、輻射防護、放射性物料管理及環境輻射偵測,確保民眾生活避免輻射危害。該條文確立了臺灣成為「非核家園」的終極目標。

政策的反覆

核四從2000年10月27日到2001年2月15日之111天的「暫緩施工」,對電廠的工期帶來極大的衝擊。在111天「暫緩施工」期間,包商已將設備撤離生產線,或者將工作人員調往其他計畫。當接到停工通知後,美國奇異公司龍門計畫的人力從300人減為100人。將設備重新放入生產線,將工作人員重新組織起來均需要時間。另一項造成工期嚴重延緩的原因為,在「核四計畫再評估」期間,經濟部禁止臺電公司進行與核四相關之工程與設備的招標與購買。核四的暫緩施工造成工期嚴重的落後,工期的落後將造成包商們的損失,包商們向臺電公司求償或者直接解約。核四廠興建合約沒有採用統包的模式,亦即所有的工程項目與設備採購都由臺電的工程部門自行處理。在國家採購法的限制下,採購程序非常繁瑣費時,價格的高低幾乎成為得標與否的唯一考量,得標者不一定具有需要的施工能力;合約爭議的處理所需的時間更非臺電公司所能控制。合約爭議處理與招標程序的不順利,造成興建工程工序的混亂,核四的商轉日期一再的延後,投資金額逐次攀升;加上反核團體持續誇大散播核四的工程缺失,讓民眾對於核四廠能否安全運轉沒有信心。事實上,民進黨政府執政後期,當時行用院副院長蔡英文直接介入,協助臺電公司解決核四工程相關問題。

2008 年國民黨重新贏回政權,6月5日公布永續能源政策綱領,明確的宣示,為符合國際化碳減排的趨勢,核能為臺灣未來能源的重要選項。在安全無虞的前提下,核四廠完工商轉;核一、二、三廠延役;將核能是為低碳能源,2025年臺灣電力系統中低碳能源的裝置容量占比為18%,臺灣將興建6部核能機組。2009年國民黨政府召開全國能源會議(每四年一次),於會議中確應此政策。

日本福島核電廠事故的衝擊

2011年3月11日日本福島電廠發生事故,此一事故完全顛覆了臺灣的核能政策!2011年11月3日競選連任馬英九宣布了最新的能源政策,在電力不虞匱乏、電價不上漲、以及不違反政府減碳承諾的前提下,政府將確保核能安全、營造綠能與低碳排放的社會、逐步淘汰核能發電達到「非核家園」的終極目標。具體作法為現有之三座核電廠不延役、核四於2016年商轉、核一廠提前於2016年除役、擴大再生能源發電系統的建構。

2012年馬英九順利連任,但核能政策受到反核團體與民進黨的挑戰。江宜樺於2013年2月接任行政院院長,月底拋出核四停建與否由公投決定的政策,媒體形容這是另一顆政治核彈!

核四廠安全,誰說了算!

林宗堯先生於民國100年7月發表『核四論』,林先生具核能的專業背景,在核能發電業界能工作經驗,包括在奇異、西屋、與貝泰顧問公司服務,擔任過貝泰公司駐核二/核三廠的工程師,進行測試工程師、為期7年。後來透過與核能研究所的技術轉移,經營過鈷-60照射廠,也曾做過房地產,當時離開核能界實務工作應該已經超過25年。經原能會歐陽敏盛前主委邀請加入核四工程監督委員會,『核四論』,指出核四興建的諸多問題;他尤其不信任核四廠工作成員的能力與經驗,認為各類型的測試必須做得更周全。在國外核電廠興建過程中,也有類似林先生這樣的『whistle Blower』,只要提出的指控『言之有物』,法規管制單位都必須處理,處理的目的是要了解,提出的『指控』是否會對核電廠安全造成威脅!處理的過程與結論,同樣的必須『言之有物』,但不必獲得原指控人的同意,才能『結案』。

經濟部前部長張家祝聽到了林先生的『哨音』,針對他的指控,尋求解決方式;並依照林先生的建議,勞師動眾的調集臺電各核能電廠的資深工程師,配合奇異公司有經驗的測試人員,組成『強化安全檢測小組」』,在國內外相關領域專家學者組成之「經濟部核四安檢專家監督小組」的督導下,對核四各系統的移交資料、所有的測試程序書作一全面的整理,再重新執行所有的測試。再測試小組的工作由102年四月進行到103年七月,核四再測試小組檢視126系統移交資料、審查251份測試程序書、重新執行251測試。國外請回來的核電廠高級主管,挽起袖子與核四工作同仁一起工作後,肯定電力公司的能力與作為,測試程序書則未發現有任何缺失。這項結論與林先生的完全不一樣! 林先生也是專家監督小組的成員,誰對誰錯?恐怕又是各自解讀了。

核電廠安全確保有一套完整體系,是依法規要求的『客觀的認證』,不是任何一個人的『主觀的認知』。政客、名嘴、核工領域的教授、蔡博士、反核團體、經濟部都不是最終的決定者,能夠判定核四是否安全的是「依法規」行使職權的原子能委員會。可悲的是,在核四在安檢完成前,政治人物激進、反民主的行為,左右了核四廠的未來。

核四廠封存

前民主進步黨主席林義雄長期投入反核、公投運動。1994年7月,立法院通過核四廠8年,1,125億的預算,林義雄因於7月12日展開禁食行動,呼應反核團體推動「核四公投、十萬簽名」的行動。同年9月,林義雄等人組成核四公投促進會,並展開「核四公投,千里苦行」,訴求核四公投,人民作主。其後又於1997年、2002年、2003年展開三次千里苦行。但隨後《公投法》制定後,被認為門檻過高,反而限制人民權利,而改為要求補正《公投法》。

林義雄於2014年4月22日至30日間,為訴求核四停建所進行的一次禁食抗議行動。行動引起政界與反核運動波瀾。核四公投作為可能的解決方案之一,再次成為政治、社會焦點。而反核團體共同組織全國廢核行動平臺也於21日召開記者會,宣布將展開一系列聲援行動,4月22日上午,林義雄抵達臺灣長老教會義光教會,展開無限期禁食。在各方壓力之下,執政的馬英九政府與中國國民黨於4月27日做成「核四一號機不施工、只安檢,安檢後封存,不裝填燃料;核四二號機全部停工」、「行政院承諾儘速承諾召開全國能源會議,以確保未來供電無虞」兩點共識。4月30日,林義雄發表公開信,表示「核四既已決定停工,只要不再復工,那麼『停建核四』已不是議題」,宣布停止禁食。 一個長期要求要以全民公投決定核四存廢的臺灣民主聖人,在行政院決定用公投徵詢民意時,卻改採禁食方式 (非絕食) 脅迫政府要遵從他個人的意識型態,直接停建核四。由此可以明確地看出,核四的存廢只是政治人物鬥爭的工具。 國民黨屈於黨內地方政治人物的壓力,放棄對政府重大建設應有的堅持,但仍然在2014年年底的地方選舉中大敗。

核四廠燃料送出臺灣

立法委員要求臺電公司於2018年年底前要將核四尚未使用的燃料送出臺灣,臺電規劃為由帳面上報廢,再送到美國拆解.我們來看看這筆帳,燃料的帳面價值 81.6億; 既然要報廢,這筆錢就打水漂了。我們看看拆解這一塊,所花經費如下:運費7.3億,拆解費27.6億,其他工作費0.35億,共35.25 億.  拆解回收鈾的預估售價為32.4億,比拆解的花費還少.  換句話說,有用、可用的東西,我們不但不使用,還要花一筆公帑「報廢」。這批燃料的繼續儲存是要花一些照管的費用,但是三個核能電廠的低階核廢料倉庫都可以存放,所以照管的費用有限。臺電之所以急著現在處理,完全是因應立法委員的要求。立法委員的要求也是選舉考量,要藉此告知民眾核四已經不可能運轉,但是真的如此嗎?核燃料是可以再採購的,雖然需要時間,但核四廠要回復到可以裝填燃料的狀態,還需要再進行一次安檢,這也需要時間。

核四廠未來的命運

107年11月「以核養綠」電業法公投,獲得近600萬民眾支持,成功的廢除了電業法中2025年達成非核家園目標的條文;但政府居然說法律複決公投的通過,不代表政府需要改變既定的政策。擁核團體於108年推出三項「政策創制」的公投,包括「核四商轉」、「運轉中核電廠執照更新」以及「核能減煤」。由於107年時,中選會已經同意另一項「核四商轉」公投進行連署,但該公投為完成連署,故中選會未針對我們提出的「核四商轉」案,進行聽證的程序,即同意進行連署,我們於10月完成連署,經中選會查核通過,將於明年8月28日投票。另兩項公投案均被駁回,我們採法律途徑進行行政訴訟,將於12月23日宣布判決。依據法院近來中天新聞廢照的判決來看,擁核團體勝訴的機會可能不大。

核四廠目前封存狀況良好,臺電的工程師負責任的依法規要求與程序書維護著臺電與全民的資產,如果核四廠已不堪使用,經濟部與臺電公司為何不讓民眾參觀核四,證明政府的政策是正確的。

核四經歷了許多風風雨雨,但是到底是興建完成了,距離發電只有一步之遙,我們真的要再花一筆錢將之拆除嗎?或者可以利用相對小額的經費,維持核四廠的現狀,為來日的國家能源政策保留彈性. 依照民進黨政府的能源政策,臺灣將來要電力來源將依靠天然氣與再生能源發電,前者需要興建大量的液態天然氣進口設施,可以預見會有強大的民眾抗爭與環保團體嚴峻的考驗,如果興建期程有所延誤,民進黨政府是否願意由中國建天然氣輸送管路到臺灣? 後者需要大量的資金、大範圍的土地、與尚待建立的海事工程能力;如果這些困難無法順利克服,臺灣的電要從那裡來!

核能的使用是國家能源政策重要的一環,能源政策關係到國家安全,關係到經濟發展;核四已經花了3,000億,且在未來供電與減碳中,扮演關鍵的角色,是否要因一個人的主觀認知就放棄!這不是「要錢」或「要命」的選擇,是不是能夠發展與生存的問題!在經濟窒息過程中,受害最大的將是廣大的中產階級與弱勢族群。

結 語

臺灣獨特的政治生態與不健全的憲政體制,政治人物面對群眾時不敢說真話,只會講民眾喜歡聽的話,亂開選舉支票。使得核四興建與否的決策搖擺不定,成為國際的笑柄。這種不尊重法律與國際商業慣例的行為,已嚴重影響臺灣的商譽,也傷害了投資者對臺灣未來的信心。

臺灣的反核運動至今也有近二十年的歷史,雙方爭執的重點即為核四的興建與否。反核與擁核的人長時間的辯論並未形成共識,反而使得認知更加兩極化。核四興建案成為執政黨與在野黨角力的重點,核四已不是一項單純的電力開發案,或是一項公共設施的興建案;核四已經成為一個圖騰,代表政黨的興衰與榮辱。對某些人而言核四的興建代表著失敗與一輩子的恥辱。

人類應不應該持續發展核能發電,在長時間以來在世界各國都是一個頗具爭議性的問題。個人長時間投入核能溝通與辯論的工作,可以深切的體會到反核人士對輻射的恐懼對核能安全的疑慮對人類未來不確定性所感到的憂心。他們以近乎完美的心來要求核能,卻可以忍受其他工業對環境對人類所帶來之顯而益見的傷害。人類面對未來是渺小的是無知的也是無助的。我不知道人類的科技將把人類帶往何處,但我知道人類文明要持續發展,必須依賴能源持續的供應。在再生能源及核融合尚未有進一步的突破時,人類無法僅依賴化石燃料,恐怕也無法承受化石燃料使用對環境所帶來的衝擊。由國際趨勢與共識看來,二氧化碳減排才是人類面對的最大挑戰,大家一致的認知,全世界都不使用單位發電量排碳量最低的核能,要達到全球碳中和的目標,無異於是緣木求魚。臺灣地狹人稠,缺乏天然資源,更肥有放棄核能的本錢,明年8月28日是全國性公投第17案,「核四商轉公投」的投票日,我們攜手點亮通往零碳家園隧道口的那盞燈,給臺灣的下一代一個機會。