【林祖嘉觀點】三倍券與消費券經濟效益之比較分析

圖片來源:行政院


2020年是個多事之秋,年初美中貿易戰爭剛剛達到一個局部性的協議,本來大家都以為接下來全球的經濟應該可以回到正軌,沒想到一月底從武漢爆發的新冠肺炎,很快的從大陸傳到歐洲,再傳染到美洲與全球,而位居全球經濟之首的美國更是最大的重災區。現在已經接近年底了,美國的疫情還是無法停下來,川普總統因此而輸了大選,接下位子的拜登將會面臨極大的考驗。

為了應付嚴重的疫情,大多數的國家都採取了中國大陸封城的模式,實施嚴格居家和邊境管制。這不但導致國內消費減少,同時也造成大量國際貿易的下滑。在消費不足與貿易消失的情況下,許多國際機構預估今年全球的經濟成長率可能會比去年少5%,全球貿易額會減少13%左右。在經濟景氣大幅滑落的情況下,各國都紛紛採取各種的財政補貼與貨幣寬鬆政策,美國最終拿出約3兆美元的政府補貼和無上限的QE政策,就是一個最好的例子;其他如歐盟、日本及韓國等國家,也都有提出相關的財政與貨幣政策。

雖然我國的疫情控制的不錯,但是在二月以後,國人也因為擔心受到感染而不願意出門,減少消費,再加上封鎖邊境,造成二月以後的國際觀光客完全消失,最終使得國內的消費大幅下降。為了振興經濟,行政院開始研擬提出振興經濟方案,其中一個最受到矚目的就是發放三倍券,因為這是直接對全民發放,而且每一個人都可以享有,所以許多國人都希望可以及早拿到,然後開始消費。而對企業和廠商而言,因為三、四月的疫情最嚴重,經濟受到的打擊也是最大的,所以大家都希望愈快發放愈好,這樣對於剌激經濟的效果也應該是最大的。然而,一方面政府對於發放的金額不確定,另一方面,對於如何發放也有不同的想法,導致發放的時程一直延後,最終直到七月中旬才開始發放。當時,因為國內疫情控制相當不錯,而且國人已經在家裡關了很久,所以從六月底就已經出現所謂「報復性消費」的說法,在人們已經開始想要大量消費的時候再發放三倍券,其效果可能很有限,也就是說,七月中旬發放可能已經錯過最佳發放的時機了。

三倍券的使用期限預計到今年年底為止,所以現在是一個好時機來檢討一下三倍券的效果,因為在2009年曾經第一次發放全國性的消費券,所以我們可以把兩者加以比較,包括發放的效率及其可能產生的經濟效益。

首先,在發放的效率方面,2008年9月爆發全球金融海嘯,國際經濟情勢急轉直下,臺灣當然也受到嚴重的衝擊。行政院在12月初討論發放消費券,然後在2009年的一月中旬就立即發放,沒有排富條款每人3,600元,其中只有大約1個半月的政策延遲;而且採用紙本,同時透過投票所機制,每戶家庭只要一個人代領即可。因為領取很方便,結果第一天就領走了90%,剩下來沒有取的家庭可以到附近的郵局領取,最終第一周就被走95%。後來曾任美國財政部長及哈佛大學校長的薩默斯教授 (Larry Summers) 來臺灣時,曾經稱讚過我國政府這麼高的行政效率。

反觀這一次的三倍券,從二月開始討論,實際到七月中旬才發放,行政效率顯然差很多。而且,在發放的過程中,其做法是每一個人拿1,000元去購買3,000元的三倍券,號稱可以增加三倍的消費。另外針對低收入戶,政府決定先匯入1,000元現金,再讓他們再拿去領取3,000元的三倍券。此外,為了讓領取更方便,政府也讓人們可以上網登記取,同時還能使用電子支付。結果真的有很多人上網登記,但是他們只是不想去排隊,最終還是以取實體券為主,完全失去電子支付的意義。由於發放方式很複雜,再加上頭兩天取時大排長龍,因此當時有人稱之為「三倍券之亂」,就可以看出其行政效率之差。

其次,在經濟效益方面,當年每人3,600元的消費券,加上印刷及發放的成本,政府的總支出約為858億元,大約是當時GDP的0.62%左右。當時經建會初估會有2.5倍的支出乘數,再扣除可能的代替支出,因此經建會預估能夠提高1%左右的經濟成長率就算是成功了。當年一月中旬發放消費券,使用的期限是到九月底,共有九個月的期間可以使用,因此人們很容易的慢慢消費,因此實際上的替代效果會更大。當年底,中研院經濟所簡錦漢研究員進行了一項關於消費券經濟效益的評估,用問券調查的方式,主要是要了解人們在使用消費券時產生的替代效應有多大。研究結果顯示,有很高的替代消費的效應,因此他們推估消費券產生的經濟效益大約在0.2%左右,比原先政府的目標低了一些。

這一次的三倍券是要人自花1,000去購買三倍券,號稱可以增加三倍的消費,但是因為人們手中的現金少了1,000,因此也同時會減少1,000元的支出,所實際產生消費增加還是等於每人多出二千元的效果,最終財政部估計政府因此而增加的支出總額為510億元,佔去年GDP18.9兆的0.27%。依中研院簡錦漢教授在七月底的估計,以前一次消費券的乘數效果(0.32)為計算基礎的話,三倍券對於臺灣經濟成長率的貢獻只有0.09%!

或許有人會問說,為什麼這些消費支出的乘數效果這麼小?一個最重要的理由就是臺灣人的儲蓄率實在太高了。因此當人們當到政府的三倍券時,他們會去買一些本來就要購買的東西,而不是去增加消費一些原來不會去買的東西,也就是說,會有很大的替代支出的效應。依ETtoday民調雲於7月中的問券調查結果顯示,62.9%的國人說會把三倍券用在日常支出上,這些是本來會消費的支出;而真正用在吃喝玩樂上的只有15.8%,而且這其中可能也有一些是本來就準備要花的支出。所以,我們可以預期因為政府發放三倍券之後而真正增加有民間支出可能會很有限,也就是說,簡錦漢教授的估計結果應該算是合理的。

總而言之,政府在採取經濟政策時,除了政策的規模大小很重要以外,推出的時機及效率也很重要。2009年一月中旬發放的消費券,不但發放的速度很快,而且當時正是臺灣經濟最慘的時候,而且一月底就要過年,因此許多家庭因為拿到消費券而得以過個好年,所以對於消費券的支持度是非常高的。反觀這一次發放的三倍券,一方面發放的方式很複雜,讓人們抱怨不止,才會有所謂「三倍券之亂」的說法;另一方面,發放的速度很慢,真正發放時已經是到了人們本來就會大量消費的時機,因此三倍券對於擴大消費的效益就會十分有限了。最後,政府的資源有限,而且都是來自於納稅人的錢,因此在使用每一筆錢的時候,都應該十分謹慎而且要有效率的使用,這才對的起國人的付托。