【紀和均觀點】國際貿易不能以人民健康做為犧牲品

圖片來源:廖元豪臉書


2020年8月28日蔡英文總統無預警地對外宣布將開放含有萊克多巴胺的美國豬肉、豬內臟與肉製品輸臺;事前毫無徵兆,而且執政黨從上到下阻擋美國萊豬的豪言猶如在耳,因此,無論朝野政黨、輿論與民眾都對此一宣布感到非常吃驚,有如戰場上被突襲一般。在野黨、媒體與民眾更不明白的是,為何蔡政府對於萊劑肉品的態度,會從2012年的誓死反抗,180度地轉向今日的全面棄守。再加上,蔡政府從未積極向外界說明開放理由,甚至視反對者為造謠生事之徒,採用法律追訴手段,企圖阻止出現反對意見。種種視民意於無物的作法,造成民眾更加怒不可遏。蘇內閣為了安撫全國怒火,各部會首長此起彼落地強調「學生不吃萊豬、軍警不吃萊豬、榮民不吃萊豬、運動員不吃萊豬、受刑人不吃萊豬」;舉國更為譁然在於,農委會三令五申地嚴令我國豬農不得於豬飼料中添加包括萊克多巴胺在內的任何乙型受體素。難道臺灣豬不能餵乙型受體素,臺灣人卻可以吃含萊克多巴胺的美國豬肉與豬肉製品,這樣的價值混亂,只有套用「神邏輯」才能應對。

衛福部與農委會就開放萊豬政策,9月初陸續公布九項行政命令;12月24日立法院執政黨黨團挾席次優勢,一方面否決在野黨要求豬肉與豬肉製品需明白標示是否含有乙型受體素的修法提案,另一方面又全面備查九項行政命令。粗暴的護航行為直接引發了各直轄市與縣市的反彈,17個地方政府與地方議會合作,紛紛修改或維持原本的食品安全管理自治條例,明定境內市售豬肉與豬肉製品不得驗出任何乙型受體素,違反者處於3萬元到10萬元不等的罰鍰;同時,各直轄市政府與縣市政府亦明令承辦中小學營養午餐的業者不得使用含有乙型受體素的豬肉與豬肉製品,以保障學生的健康。讓人欣慰的是,保護民眾「飲食安全」的概念,突破了藍綠界線,絕大多數藍綠執政的直轄市與縣市都願意站在第一線,守護民眾健康。

中央政府面對排山倒海的反對聲浪,以及堅壁清野地的17個地方食安自治條例,則是訴諸食品安全衛生管理法第15條第4項與地方制度法第30條第1項,認定食品安全衛生管理法已授權中央衛福部得訂定乙型受體素的安全容許標準,而且地方食安自治條例全面禁止含有乙型受體素的豬肉與豬肉製品,牴觸中央的九項行政命令,應該是無效,不打算核定這些食安自治條例;相反地,地方政府與地方議會則已經明言,若是食安自治條例不被核定,將提出釋憲,維護地方自治立法權。

行政院趕在2020年的最後一天,才召開記者會宣布17個地方食安自治條例對於禁止萊豬的管制措施上過於紛亂,而且憲法第107年規定國際貿易是屬於中央立法與執行的事項,地方自治團體無權自行規制,更說食安事項要全國一致性,無須因地置宜。因此,行政院對於17個食安地方自治條例,已生效者將函告無效,未生效者則不允核定。

法理上,中央政府的主張有下列三點不當:

首先,雖然地方制度法第30條第1項明定地方自治條例牴觸中央經授權的法規為無效,但是憲法第116條規定:「省法規與國家法律牴觸者無效。」、憲法第125條規定:「縣單行規章,與國家法律或省法規牴觸者無效。」制憲者明白規定「國家法律」,依照「明示其一,排除其他」的法理,地方制度法第30條第1項擴大到地方自治條例不得牴觸中央經授權的法規命令,明白違反憲法意旨,應屬立法錯誤;政府要遵守憲法且依法行政,明知是錯誤法律,就不該援引,造成違法行政。

即使憲法第107年規定國際貿易政策屬於中央立法且執行,但是開放含乙型受體素之豬肉與豬肉製品進口,不只是國貿政策,更涉及到人民食安,憲法第110條明訂縣衛生事項,是憲法賦予的縣自治事項,至於直轄市部分,憲法第118條規定直轄市的自治事項,由法律定之,足證直轄市的自治權,係採框架式立法,法律只得落實直轄市的自治權,而不能剝奪自治權。地方制度法的重要性,在於該法具體化直轄市自治權與縣(市)自治權,地方制度法第18條、第19條明白規定直轄市、縣(市)的自治權,包括直轄市、縣(市)衛生管理;自治權的內容中,當然包括地方立法權,因此,可以推知地方食安自治條例可以自行規定其行政轄區內的食品管理措施。

其次,地方自治條例得在法律框架下嚴於中央法律。仔細觀察食品安全衛生管理法第15條第4項條文:「國內外之肉品及其他相關產製品,除依中央主管機關根據國人膳食習慣為風險評估所訂定安全容許標準者外,不得檢出乙型受體素。」可以得知,立法者原則是禁止國內外肉品及其他相關產製品含有任何種類的乙型受體素,包括萊克多巴胺,只要有例外的情況下,中央主管機關在配合國人膳食習慣下,做出事前風險評估後,才得訂定安全容許標準。一般而言,例外要從嚴解釋,以免破壞原則;且不說,衛福部就開放美國萊豬是狀況外,根本就沒有事前風險評估,更遑論配合我國人喜食豬肉臟的膳食習慣。17個地方食安自治條例是在配合地方住民的膳食習慣下,貫徹了食品安全衛生管理法第15條第4項的禁止乙型受體素的立法原則,釋字第738號解釋理由書:「自治法規除不得違反中央與地方權限劃分外,若涉人民基本權之限制,仍應符合憲法第二十三條之法律保留原則」、「係直轄市、縣(市)之自治範圍,自非不得於不牴觸中央法規之範圍內,以自治條例為因地制宜之規範」與「立法者如為追求一般公共利益,且該限制有助於目的之達成,又別無其他相同有效達成目的而侵害較小之手段可資運用,而與其所欲維護公益之重要性及所限制行為對公益危害之程度亦合乎比例之關係時,即無違於比例原則」

食品安不安全直接連動於人民健康權的保障,人民健康權是最核心國家公益,因此,在中央與地方均無完整人力、物力與財力去查驗全部國內外肉品是否含有乙型受體素時,乙型受體素又足以傷害人體健康,地方立法者才會決定禁止任何乙型受體素的肉品與其製品。地方自治條例並沒有禁止民眾從事肉類買賣與運送的工作,而只是禁止買賣與運送含乙型受體素的肉品,並不違反比例原則。

最後,體系正義的要求。衛福部與農委會的九項行政命令彼此矛盾。一方面,農委會嚴令我國豬農不得使用任何乙型受體素,以維護臺灣豬的健康,進而達到人民食用豬肉安全,另一方面,又認為含萊克多巴胺容易代謝,所以美國豬肉與製成品安全無虞,可以進口。釋字第455號、釋字第555號、釋字第667號均明示立法者與行政機關要符合「體系正義」的要求。詳言之,立法權與行政權要維護法律的一貫性,即各部法令之間要持相同的價值取向,除有重大公益的考量,不然各部單行法令不得為斷裂式的認定。九項行政命令有些同意萊克多巴胺,有些又禁止萊克多巴胺,讓國人無所適從,便是斷裂式的認定。事實上,體系正義的精神,即在落實平等原則,再怎麼價值認定混亂,也不該落入「人不如豬」的窘境才對。

此外,本文撰寫過程中,發現農委會在今年1月21日發布「中央補助地方政府推動學校午餐採用國產可追溯生鮮食材經費支用要點」,該要點的性質為行政規則,法規目的是農委會利用經費補助的方式,鼓勵地方政府推動學校營養午餐採用國產生鮮食材。其中第4點強調國產生鮮食材包括國產豬肉與豬肉製品,更註明「地方政府以自治法規規定可溯源至生產者之在地生鮮農漁畜產品,經地方政府進行適當之安全把關,且於教育部校園食材登錄平臺登錄來源。」這就表示,農委會肯認地方自治條例有權對於在地農漁畜產品進行規定,難以想像地方自治條例會一方面禁止國產豬肉含有乙型受體素,另方面又允許進口豬肉含有乙型受體素。因此,唯有全面禁止乙型受體素,無疑是合適的立法方向。

事實上,行政院指責地方食安自治條例規定混亂的說法,根本就是本末倒置。若是蔡政府不冒然開放萊豬進口,遵守原來禁止輸入政策,不但不會造成民眾恐慌,又怎會出現混亂情況。多數地方食安自治條例堅持禁止販售、運送政策,為地方住民的健康把守最後一關,才是撥亂反正。