【王冠璽觀點】中國設立(海南)自由貿易港的機遇與立法挑戰

圖片來源:海南自由貿易港官方網站


2021年月1月初,中國大陸全國人大公布了《海南自由貿易港法(草案)》全文,徵求修改意見。此一立法多處對接國際規則,不乏亮點。惟中國大陸有關保稅(港)區與自由貿易試驗區之立法與管理,長期存在著全國性與地方性的問題。《海南自由貿易港法(草案)》乃配合政策所出,為典型的「變通性」立法,有關自由貿易的許多根本性問題,仍然沉痾未解。

中國大陸的保稅(港)區與自貿試驗區若要朝向自由貿易港轉型,從管理體制來看,至少要先解決以下幾個問題:

一、運作效率低下

保稅(港)區和自貿試驗區的政企混合管理模式,在改革開放初期曾發揮過積極作用,但政府方面的機構設置與運作模式,難以擺脫條塊分割的相互糾纏,致使辦事環節複雜,各部門之間互相推諉,運作效率低下。從開發公司這方面來看,一方面必須不斷擴大經營,使國有資產得以保值;然其作為區內的管理機構,對區內的各項工作負有綜合協調與管理的職能,並且必須提供社會服務;這種政企不分的特徵,在未能得到完善的配套法律與政策的支持情形下,有的開發公司負擔極重,到了難以為繼的地步。此外,其它派駐單位的不斷進人,向地級或縣級政府的趨勢轉變,使得保稅區不同程度的出現了機構組成龐大、行政管理層次較多、辦事手續未能充分簡化、工作效率不夠高以及政企不分等問題。

二、立法情況混亂

現行保稅(港)區和自貿試驗區的立法模式,呈現出全國性立法不足,以地方自行制定法規規章為主的局面。這種現實狀況或許能夠充分調動地方的積極性和創造性,但在實踐中卻存在許多亟待解決的問題。比較突出的問題有以下兩點:

第一、各地保稅(港)區和自貿試驗區的立法過多地考慮自身利益,在利益機制的驅動下,無不運用立法之機會,毫無原則地制定各種優惠政策和投資保護措施,以取得在吸引外資的激烈競爭中的優勢地位。

第二、各地立法既不受中央節制,也不考慮《立法法》的規定,其立法內容廣泛涉及稅收、海關、金融、環保、勞動保護等中央層級領域,以分享中央資源;這種混亂的立法模式,顯然有礙中央的宏觀調控,以及保稅(港)區和自貿試驗區的正常發展。

在盡量避免現有問題反覆出現的考量基礎上,筆者建議,中國大陸建設自由貿易港應當採用的基本模式,乃地方層面為管委會與公司相結合的管理體制;中央層面則設立統一的協調機構,力求實現統一監管與高效運作的有機結合;最重要的部分,則是要制定一部全國性的《自由貿易港管理法》。現具體分述如下:

(一)地方層面:管委會與公司輔助運作

由當地市政府牽頭,海關、檢驗檢疫、海事局和相關研究機構共同參與,成立由市政府相關部門和港口集團公司組成的管理委員會,負責對自由貿易港的管理。管委會下設公司,具體負責自由貿易港的經營,按照政企分開原則,公司與行政管理機構所配備的人員互不兼任。管委會雖為地方政府的派出機構,主要是監督與協調,絕不輕易運用行政權力干預公司的經營活動;如此將可降低不必要的監管成本,調動起港區運營者的積極性。

在公司實踐運營方面,減少層級,機構精簡、手續簡化為調整原則,賦予其必要的政府權力和責任,同時保有商業機構的特性;為此需要探索公司型管理模式,可以採取招標形式,與一家國有或私營公司簽訂合同,由其承擔經營管理職責。在這種模式下,公司既要貫徹執行法相關政策與法規,接受國家和保稅區所在地領導機構的檢查、監督和管理,又要在董事會的授權下負責區內土地的開發、使用和出讓,招商引資、開拓區域市場,完善服務部門的配套和經營。

區內企業的申領營業執照和繳納稅收等社會服務功能,主要由所在地政府的工商行政管理和稅務機關負責受理;而進區貨物的商檢、動植物檢和監管,則仍由「二檢」和海關部門分別負責進行。換言之,應由(國有)公司對自由貿易區實施經營與管理。

(二)中央層面:綜合統一協調機構

參考國際經驗,中央政府層面應該建立一個全國性的自由貿易港管理機構,這個機構必須協調相關部門,共同制定自由貿易港政策和制度,同時還要具備與地方政府共同協調和組織實施自由貿易港政策的能力。現行以海關總署為主的管理模式,受限於海關總署僅有海關監管和徵收關稅等職能,因此在具體執行工作時顯得力有未逮。故此,建議由國務院牽頭成立一個「自由貿易港管理委員會」,委員會的主任由中央層級領導出任,便於統合各相關部委;委員會將具體負責自由貿易港的發展戰略、規劃、政策、制度的制定,以及自由貿易港建設、發展、運營、管理的指導工作。

(三)立法層面:制定全國性的《自由貿易港管理法》

中國大陸尚未出臺全國統一的自貿區法律法規,而是由相關的《條例》或《辦法》構成了有關法律規章的主體。由於全國統一的立法缺位,當處於同一層級的不同地方的《條例》或《辦法》規定發生衝突時,法院應如何適用或解釋,就發生了許多困難。此外,不同政府部門在制定相關規則時缺乏統一的原則指引,例如:《保稅港區暫行辦法》規定:「保稅港區是海關特殊監管區域」;但商務部卻認為保稅港區是「境內關外」,不應存在配額、許可證等問題;而財政部、稅務局等部門,則認為保稅港區是「境內關內」,因此在某些方面應採取和國內區外的企業同樣的管理制度。正因為各部門的認識不統一,給國內外投資者帶來了嚴重的困擾。上述有關問題,唯有通過全國人大制定一部全國性的《自由貿易港管理法》,方能徹底解決。

綜合言之,中國大陸早已經是世界工廠,應當總結現有保稅(港)區和自由貿易試驗區的實踐經驗,制定出一部設計精良,包括:設立條件、管理體制、金融制度、貿易制度、房地產制度、稅收制度,以及監管制度等方面內容的《自由貿易港管理法》,以回應國家深化改革與持續開放的需要。