【温承澤觀點】拜登政府的伊朗考驗

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拜登競選時承諾要重振美國在世界的領導地位、要重新建立與盟友的關係,要改變川普的單邊主義。然而,拜登的對伊朗政策將會考驗著與盟友的合作是否能夠產出比川普時期的單邊主義更好的結果。

川普於2018年單方面退出了與伊朗於2015年的簽下的核協議(JCPOA),並隨後施行「極限施壓」(maximum pressure)的經濟制裁,而伊朗也因此拒絕再遵守核協議的內容。對此,拜登承諾若伊朗重新遵守美國將重回核協議並解除制裁;而伊朗的目標則是正好相反:美國先解除制裁並回歸核協議,伊朗才會再次遵守協議內容。有一方將得要讓步。

今年二月中旬,國務卿布林肯(Anthony Blinken)在一場與法、德、英外交部長的會議後,表示美國接受歐洲居中協調美伊談判的提議。而伊朗卻在2月28日正式拒絕會談邀請,伊朗外交部發言人隨後提到美伊雙方都應該做些讓步會談才有意義,並呼籲拜登政府解除川普上任後對伊朗實施的所有經濟制裁。拜登固然希望透過重返伊朗核協議阻止伊朗獲得核子武器,但現在的大環境對美伊談判而言,可謂相當不理想。

215日,美國在伊拉克艾比爾(Erbil)的基地遭受火箭攻擊,造成一位承包商身亡,包含一位美國軍人的九位美國人受傷。對此,美國國務院承諾將「對該負責的人咎責」,該負責的人是誰?此次攻擊幾乎可以確定是由伊朗所支持的伊斯蘭什葉派好戰團體,在有著伊朗明示或暗示的許可之下所進行。

作為回應,225日拜登政府對由伊朗支持的敘利亞好戰團體進行回擊。此一回擊固然有其警告意味,但在此之前拜登卻是在對伊朗問題上做出重大讓步-這傳遞出的訊息似乎是美國急於要回到伊朗核協議,儘管可能損害美國國家利益。

美國若急於尋求重啟伊朗核協議,將危及美國與中東地區盟友的關係與前朝政府在該地區所斬獲的成就。去年,美國盟友以色列開始和過往阿拉伯世界的敵人破冰-在美國周旋之下,以色列於去年8月和阿拉國聯合大公國簽下了亞伯拉罕協議(Abraham Accords),開啟雙邊關係正常化,隨後巴林、蘇丹、摩洛哥加入此協議,甚至有傳聞沙烏地阿拉伯也有意願加入,這象徵中東地區和平的重大突破。然而,使得以色列與阿拉伯世界團結的重要催化劑就是來自伊朗的威脅,這說明為何這些國家如此強烈反對美國重返伊朗核協議。若拜登執意回歸核協議,將危及美國與這些重要中東國家的關係,得利者將會是伊朗。

美國前駐聯合國代理大使米爾斯(Richard Mills)219日宣布美國將撤回川普政府承諾將對伊朗重新實行聯合國制裁的主張,其中包括了武器禁運的制裁。這項川普政府的主張於去年提出時在聯合國引起極大爭議,但是在拜登政府撤回此項主張以後,似乎意味著美國政府已承認伊朗有權購買先進武器。此舉似乎有違國務院「對該負責的人咎責」的承諾。

另外,拜登政府更是解除了對前朝川普政府對葉門胡希反政府軍「恐怖份子」的指定,並撤回對該組織的制裁。這對長期資助該組織的伊朗而言,是再好不過的消息了。在美國做出上述重大讓步以後,伊朗的回應卻是威脅要大幅度限制國際原子能總署(IAEA)對其核能發展的監控,美國與歐洲盟友雖警告伊朗要仔細斟酌此舉的後果,但伊朗可能會視美國做的讓步看出美國急於回歸核協議,進而認為美國的警告僅是口頭表示不滿,不會有實質影響。

美國希望伊朗重新遵守2015年的核協議,而後再進行更進一步的談判,最終達成更廣泛的新協議;而伊朗僅表示其願意回到2015年版本的協議,並要求美國解除經濟制裁作為回歸協議的基本條件。之所以伊朗僅願意回歸原本的核子協議,是因為在該協議中其付出的僅是暫停發展核武,但換來的是美國解除制裁後獲得的數十億美元、藉由支持代理人戰爭繼續於中東地區追求帝國霸權,以及持續進行其彈道飛彈計畫,對伊朗而言可說是高報酬的一項投資。

讓步固然是在談判中達成目標的重要手段,但問題是讓步往往不會只有一次。同樣地,美國對伊朗的讓步將致使往後更多的讓步-只是這讓步將來自美國,而非伊朗。