【盧業中觀點】阿富汗撤軍將在拜登的外交成績單留下紅字嗎?

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拜登在執政滿百日之際,宣布在今年9月11日之前要完成自阿富汗撤軍,結束屆時將長達20年的戰爭。國務卿布林肯接續表示,自阿富汗撤軍將有助於調整美軍人力及情報部門資源,以集中應對中國大陸的挑戰。拜登六月間與北約盟友亦談及此事,但該決定卻引致各方負面多於正面的評價,也易讓人憶起美國撤離越南戰場時的諸多爭議。

一場無止境的戰爭

美軍自2001年10月出兵阿富汗,目標在於打擊對美發動911事件、與當地執政塔利班政權關係密切的基地組織並緝捕賓拉登。塔利班的執政於2001年底告終,而賓拉登已於2011年5月遭擊斃。阿富汗於2004年通過憲法,以建立有基本自由的民主政治體制,並選出了首位民選總統。美軍的目標除反恐外,也包括對當地政府及其部隊提供訓練及協助,以維持反恐的成果,這是小布希政府民主輸出計畫的重要部分。

歐巴馬於2014年宣布將自阿富汗撤軍,並與當地政府簽訂雙邊安全協定,但其後因情勢轉變,美國決定暫緩撤軍。川普競選時強烈主張撤軍,但就任總統後為防止塔利班與伊斯蘭國勢力再起,於2017年8月決定增兵,同時表示當地政府應考慮與塔利班達成政治安排。2020年2月,美國與塔利班簽署協定,表示美國將在14個月內自阿富汗完全撤軍,並要求塔利班不得支持基地組織、儘快與民選政府達成政治協議。但這份協議無疑也增加了塔利班政府的正當性。

拜登的難題

然而,有第三方介入的國際衝突管理常見的現象就是,兩造自恃有第三方加持,使得原應進行的兩造談判反而遙遙無期。民選政府認為美國應支持民主,塔利班則以美軍尚未進行撤軍為由來拖延談判,同時不願切斷與基地組織的關聯。2020年9月,塔利班與民選政府終於在卡達進行第一次對話,未達成任何結論。

拜登於4月14日正式宣布撤軍阿富汗,主因即是認為軍事手段並無法徹底解決當地的政治問題。依據美國國防部統計,阿富汗戰爭迄今造成超過2,300名美軍陣亡,2萬多人受傷。美國情資指出喀布爾在6個月內將陷入動亂,而拜登在會見阿富汗總統甘尼與主責民選政府與塔利班談判的和平委員會主席阿布杜拉(甘、阿兩人是2019年總統大選爭議的主角)指出,阿富汗必須決定自己的未來,而美國將持續提供民選政府包括建構優勢能力所需的資源及人道援助。塔利班則表示美國在5月1日前未完成撤軍已違反當時的協議,故持續在美軍撤離之際攻城掠地、擴大勢力。

綜觀各界評論,拜登的決定並非沒有爭議。首先,拜登撤兵或許有中國因素的考量,但中國很可能填補美軍在阿富汗留下的權力真空,持續藉由一帶一路倡議或中亞多國參與並由俄中主導的上海合作組織在其中發揮影響。其次,無論阿富汗後續情勢如何發展,巴基斯坦甚至印度都將面臨更大的邊境壓力,從而壓縮印度對四方安全對話機制的貢獻。第三,若阿富汗陷入內亂、塔利班後續得權,可能降低美國盟邦對美國給予之承諾與民主價值的信心。最後,若情勢惡化,阿富汗再次成為向外輸出恐怖攻擊的重要基地,美國可能必須被迫再次回到阿富汗,從而削弱對印太地區投注的資源,甚至不利於美國應對中國挑戰。一來一往,對美國地緣戰略之影響不可謂不大。

外交政策源於內政需求

今年以來美軍駐阿富汗約有2,500人,屬北約9,600人駐軍的一部分。拜登日前宣布撤軍將提前完成,而美軍也在國慶日前夕完全撤出駐兵最多的巴格蘭基地。美軍在深夜的不告而別也成為日前白宮記者會各方追問的焦點。白宮發言人莎琪證實8月底將完成撤軍,並強調美國將對阿富汗政府提供協助,也敦促當地兩造儘快恢復對話、達成政治安排以穩定情勢。

拜登在競選時期即提到未來對外用兵原則包括該議題或地區屬美國重大利益、目標明確可行、且得到美國民眾支持等三要件。目前美軍以撤離戰鬥部隊為先,而美國大使館仍正常在喀布爾運作,可以看出國防部的撤軍計畫並非倉促成事。值得留意的是,拜登此一決定得到美國內部民意跨越黨派的高度支持。《新聞周刊》指出,此決定獲得58%受訪者支持(含3成以上強烈支持),僅25%反對(僅11%強烈反對),甚至有媒體稱高達77%民意支持撤軍。該報導進一步認為,對此決定的批評都來自建制派,而拜登若受制於建制派,將不利於其所倡議的為中產階級而生的外交政策。美國身兼全球霸主與民主龍頭的雙重身分,將繼續循建制派所言來維繫霸權、還是將直接回應民意建構較為平和的外交政策,仍是甫自歐洲風光返美的拜登必須應對之嚴肅課題。