【廖元豪觀點】紓困應即時有效,緊急權要謹慎合憲

圖片來源:民主進步黨臉書粉絲專頁


為因應新冠病毒疫情,立法院通過「嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例」(以下簡稱「防治紓困條例」)。它一方面吸納了國民黨提出的「新型冠狀病毒疾病紓困暨獎勵暫行條例草案」,再加上了修正版的防治手段。而且在民進黨立院多數控制下,六百億特別預算全盤通過,一毛未刪。人們對這樣的緊急因素措施,自然寄予眾望。

朝野都擺脫了近來「凡是對方提議的就是錯的」這種爭功模式,值得鼓勵。雖然國民黨剛提案時,部分民進黨人士還講「不要去計較、搶奪政治上的Credit」、「目前應先討論疫情對全球經濟的衝擊」之類的酸話,但最終通過的「防治紓困條例」,仍然將國民黨草案所提的一些重要措施包含了進去。而在野黨雖然對「防治紓困條例」的執行頗有意見,但也並未採取強烈杯葛行動。可見朝野再怎麼對立,在國民健康第一、防疫優先的前提下,也都能夠攜手合作,這真的是臺灣民主之福。

不過,匆匆通過的「防治紓困條例」,仍有諸多不足之處,值得檢討。

首先來看「紓困」。的確,疫情壓力之下,餐飲、旅遊等業者遭遇嚴重衝擊。新冠病毒對中小企業,將是極為慘痛的衝擊。所以「防治紓困條例」第九條規定由主管機關「予以紓困、補貼、振興措施及對其員工提供必要之協助」,非常關鍵。

然而,紓困要即時才有意義。紓困措施真要到位,還必須等各個主管機關擬定辦法,報行政院核定之後,才能執行。這一搞,恐怕又是數週甚至數月之後。對於小型業者,根本緩不濟急。是以,各機關應該在正式的紓困辦法與措施通過之前,在合法範圍內,行使裁量權,先給業者(特別是難以承受衝擊的小業者)某些寬限。例如:許多公共設施是由政府作為出租人,而承租的小店面、民宿業者,這段期間早就苦不堪言,恐怕撐不到「紓困」到來。那政府其實立即可做的,就是暫緩催繳租金,不要雨天收傘,讓這些業者在當下可以舒緩一下。在行政法上,這樣的措施並不需要等到法律或其他辦法通過,主管機關本來就可以做。

另外,對於「防疫隔離假」,雖有補償,但歸根究底這還是某種「無薪假」。然而政府卻瞎扯是「減班休息」,真是與騙猴子的「朝三暮四」沒兩樣。對比之下,因應疫情措施如此緩慢的美國,已經在眾議院火速提出了110頁長的紓困救濟法案,其中直接規定了緊急的「有薪病假」(paid sick leave),這才是治本之道。最後,「防治紓困條例」第七條,規定「中央流行疫情指揮中心指揮官為防治控制疫情需要,得實施必要之應變處置或措施」。這樣的帝王條款,令人毛骨悚然。什麼是「必要之應變處置或措施」?這個條文全然空白授權,程序比憲法上總統的「緊急命令」還寬鬆。而且「指揮官」不是民選首長,不負政治責任,卻享有這種帝王般的權力,憑什麼?對比一下美國紐約州州法中,有關州長緊急權的規定,鉅細靡遺規定,將緊急情況的類型以及緊急權的手段,在26頁的條文裡詳盡規範。而且州長的緊急權,還可以由議會推翻。為了因應最近的新冠病毒,紐約州州長也依法發布了緊急命令,具體明確地指出哪些法令需要暫時凍結,哪些地方事項必須由州政府直接介入。可見「緊急」不當然等於「粗糙」,更不能拿著空白支票濫權限制人權。

有鑑於此,第七條應該做限縮解釋,指揮官所能做的必要措施,不能超越其他法律以及憲法基本權利之規定。之前移民署對滯留武漢之國民「註記」不許回國,或是禁止醫護人員出國,都不能以此規定為法源依據。防疫指揮官的權力,不可能超越三軍統帥與最高的憲法。法治國家,就算防疫如同作戰,也依然要守法。