2019-04-29
蔡季廷 / 台灣大學政治學系副教授 圖片來源:軍聞社flickr

近來不僅美國的軍艦或海岸防衛隊船隻分別或相繼通過南海島礁或台灣海峽等海域,且由美國公開法國軍艦通過台灣海峽的資訊。因此,美國或其他域外國家近期在此區的航行,也就被認為美、中在周邊海域的戰略競逐情勢有局部升溫的現象。此一局部升溫的現象,不能脫離於美國國內從川普上任以來,國內開始逐漸升高對中國壓力的戰略需求。其實,歐巴馬時期就已經逐漸認知到,過去美國對中的交往的副作用,是中國開始在經濟、領土、軍事、法治、政治等層面上挑戰美國的利益。因此,美國國內在歐巴馬第二任期開始,就已經開始在醞釀對中國的推回(push-back)政策共識。

事實上,共和黨在2016年大選時,就已經批評歐巴馬的亞太再平衡政策對中國過於軟弱;不過,當時對中國的外交政策問題尚未成為選戰中的主要焦點。直到川普在2017年公布國家安全戰略指令後,中國被確立為美國利益的首要威脅;尤其,在經濟問題上被認為是影響國家安全非常重要的因素。因此,從去年三月開始開始採取高關稅措施後,搭配著國會所通過的國防授權法案,也就展開了全政府(whole of government)途徑的將中國推回的措施。

美、中之間在南海的戰略競逐,就必需要置於上述的美、中戰略環境的變化下加以理解。一般認為美國在2017年11月提出印太戰略的一部分目標,即是要在南海提高對中國的嚇阻與降低中國在南海與周邊海域的影響力。因此,美國在此區的諸多軍事存在活動,也就成為嚇阻中國的重要工具。美國在海上的軍事存在活動中,最常見諸於媒體者即是自由航行活動。

但應注意者,並不是每一次美軍的航行活動都可稱作自由航行活動或計畫,而是該次美軍航行的目的以「挑戰他國的過度海域聲索(claim)」為前提。因此,假設美國或法國船艦只是通過台灣海峽中線附近的海域,在目前中國沒有明確的在該區有過度海域聲索的狀況下,都不能稱作自由航行計畫。

從川普上任以來,我們確實看到了美國比歐巴馬時期更為常態化的自由航行活動,但從更細膩的決策程序來看,這並不代表是對中國有效的海域推回政策。具體而言,歐巴馬時期決定是否採取自由航行活動的決策者,就是歐巴馬本人的決定。但是,到了目前川普時期的自由航行活動,其決策單位並不是川普本人而是五角大廈。這兩種決策程序的主要差異,即在於每一次的自由航行活動,是否可視為明確的全政府途徑下的一種決策行動。如果我們只有看到美國持續由軍方而非白宮,決定是否在南海或周邊海域進行自由航行活動,那表示美國在海域層面的對中國推回政策,還不能說是一套完整的政策。

對目前台灣的政策來說,與印太戰略的接軌是現行政府的重要政策目標,但在川普的南海及其周遭海域的全政府途徑的政策尚未出現前,我國在海域爭端的態度上,宜採取低調的態度因應可能發生的變化。

不過,在近日法國軍艦葡月號通過台灣海峽後,中國大陸方面的回應,不僅值得吾人注意,且可能對台灣形成新的一波壓力。具體而言,在葡月號通過台灣海峽的消息被揭露後,中共國防部發言人任國強說這是「非法進入中國海域」。雖然從媒體的消息來看無法得知葡月號航行的確切地點,但依據報章紀錄有關美國過去在台灣海峽的航行紀錄來看,美方進入台灣海峽的中國(大陸)領海範圍,並非以挑戰其過度海域聲索為目的,所以很難推論葡月號超越了美國過去的行動而進入了中國的領海。此外,法國國防部長帕爾麗的助理對法新社提到,「法國海軍大約每年都會通過臺灣海峽一次,從未引發任何爭端和反應」來看,應該是與過去的航行方式沒有差異才對。如果法國軍艦沒有在台灣海峽進入中國(大陸)領海,卻被認定是非法進入中國(大陸)海域,似乎應觀察是否中共對整體台灣海峽定位有更明確的定性或轉變,而更趨近聯合國海洋法公約上「大陸/島嶼型海峽」的性質視之。在此定性下,台灣海峽也就變成只有不能停止的無害通過權,而無公海自由航行的適用餘地。

在過去中共官方沒有明確提及外國軍艦穿越台灣海峽的非法性,以及沒有明確定性台灣海峽的法律性質狀況下,這次中共官方轉變的態度似乎也就更值得注意與玩味。如果類似這次的回應變成未來的常態,似乎可預見美國軍方會強化在台海的航行次數,且有轉變為正式挑戰過度海域聲索的自由航行活動之可能。美、中對台灣海峽的態度可能發生轉變的狀況下,我國官方對台灣海峽以及過去就曾經被美國批判的澎湖水道之定位,可能將面臨比過往更為清晰的表態壓力,並隨時牽動著兩岸的政治關係。然而,如果美國在此區沒有形成一套全政府的中國推回政策時,政府究竟要採取更趨近美國的法律政策,或是趨近模糊表態的避險式法律政策,將會產生比過去南海仲裁案期間更大的選擇壓力,也更加考驗著對臺灣執政者的外交智慧。



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